Cahiers européens - LES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES POUR LA PROTECTION DES BIENS CULTURELS

L'ÉVOLUTION DE LA POLITIQUE CULTURELLE COMMUNAUTAIRE. Dans le cadre de la protection internationale des biens culturels un châpitre important est constitué par la protection régionale en Europe Occidentale, activée par les actions conjointes du Conseil d'Europe et de l'Union Européenne. La Communauté, en particulier, a modifié sensiblement sa politique culturelle, qui n'est plus limitée à la sphère économique et aux règles sur la circulation des produits. Pour ce qui concerne plus spécifiquement les biens culturels, l'Union a remplacé la conception «romantique» originaire avec une construction «cosmopolite», plus adéquate au nouveau contexte international1.

Les phases qui ont caracterisé l'approche communautaire à la «question culturelle», où la conservation des biens culturels représente un secteur en expansion, ont des dates précises: le Traité de Rome de 1950, le Traité de Maastricht de 1992, le programme d'action «Culture 2000», selon une évolution progressive.

Dès son origine, la Communauté Économique Européenne avait le but primaire de créér un marché commun aux États membres, caracterisé par les quatre libertés de circulation, y compris celle des marchandises et, donc, des biens culturels. En tout cas, l'article 30 du Traité de Rome permettait aux États membres d'adopter des normatives de dérogation, visées «à la protection du patrimoine artistique, historique ou archéologique nationale»2.

Dans la première phase de l'intégration communautaire, à cause du silence du Traité de Rome et de l'attitude protectionniste de certains pays, les biens culturels étaient donc privés d'une qualification juridique et, par conséquence, ils étaient considérés comme des biens communs. On peut donc affirmer que les biens culturels meubles ont participé immédiatement à la construction de la maison européenne, avec leur contribution à la réalisation du marché commun.

L'assimilation des biens culturels aux marchandises a été confirmée par les arrêts de la Cour de Justice, qui soumettaient leur régime aux règles générales de circulation, car ils avaient une valeur économique et ils étaient soumis aux transactions commerciales3.

C'est avec les politiques pour la protection du patrimoine architectonique et naturel des années 1970-1975 que l'on arrive à la première création d'une catégorie de biens culturels d'importance européenne. Ces activités faisaient partie d'un contexte plus grand, dans lequel agissaient l'UNESCO et le Conseil d'Europe. L'UNESCO avait assuré le succès de la Convention sur la protection du patrimoine mondial culturel et naturel de 1972, ainsi que le deuxième avait élaboré la Convention de Granada de 1974, en organisant aussi l'Année éuropéenne du patrimoine architectonique en 1975.

Plusieurs actes communautaires utilisent dans cette période l'expression de «patrimoine culturel européen», en signant la première étape vers l'ouverture constitutionnelle à l'héritage culturel commun, prévu par le Traité de Maastricht.

Le changement institutionnel de la Communauté - déjà organisation internationale avec des buts limités, ensuite sujet juridique à vocation générale - a signé le passage de la conception romantique à celle cosmopolite des biens culturels, par laquelle ils constituent un patrimoine commun de l'humanité, et ils ne sont plus soumis à la seule influence étatique. Tout cela trouvait des résonances dans le droit international, soit dans la Convention de La Haye sur la protection des biens culturels pendant les conflits armés de 1954, soit dans celle sur le Patrimoine mondial.

Ce changement est une conséquence de l'évolution de la Communauté: pendant l'application du Traité de Rome le recours à la théorie de l'expansion des pouvoirs a permis aux institutions communautaires d'introduire des politiques dans des domaines liés à la protection culturelle, par exemple dans les secteurs de la protection de l'environnement, de la formation professionnelle et de l'éducation, de la recherche scientifique.

LES PROGRAMMES COMMUNAUTAIRES ADRESSÉS À LA PROTECTION DES BIENS CULTURELS. Après le Traité de Maastricht la culture est finalement devenue une politique communautaire institutionnelle et elle se situe à un niveau plus élevé, car «la Communauté tient compte des aspects culturels dans son action au titre d'autres dispositions du présent Traité» et, donc, pour la mise en ouvre de l'ensemble de ses politiques. Les articles 3 et 151 du T.U.E. (dans la nouvelle numération) adressent l'action de la Communauté à l'épanouissement des cultures des États membres dans le respect de leur diversité nationale et régionale, tout en mettant en évidence l'héritage culturel commun. Dans l'article 151 sont aussi confirmés les efforts visés à créer une base culturelle commune, à travers la conservation et la sauvegarde du patrimoine culturel d'importance européenne4.

On ne doit pas s'étonner: l'Union va se charger d'une organisation fédérale, peut être la première étape vers les États Unis d'Europe. Un résultat important dans cette direction a été obtenu pendant la Conférence intergouvernementale de Nice, avec l'adoption de la Charte européenne des droits fondamentaux, qui montre les valeurs constitutionnelles communes aux États parties.

Alors que l'intégration s'étend aux matières traditionnellement réservées au domaine exclusif de l'État, l'on constate la nécessité de trouver des bases communes qui ne se limitent plus aux rapports économiques et financiers5. Par contre la culture est en même temps un facteur d'intégration sociale, de citoyenneté et elle «contribuisce all'affermazione ed alla vitalità del modello europeo di società, nonché all'influsso della Comunità sulla scena mondiale»6.

Le patrimoine culturel a été l'objet d'une intervention communautaire pour la première fois avec l'adoption du programme «Raphaël», aujourd'hui remplacé (avec les autres programmes «Kaléidoscope» et «Ariane») par le programme-cadre «Culture 2000»7.

Les objectifs de ces actions visent à l'amélioration des méthodes de conservation des biens culturels grâce à la coopération multidisciplinaire internationale. L'Union européenne fournit son assistance avec la création d'activités de formation, la constitution de groupes de travail, la réalisation de projets, en synergie avec le Conseil d'Europe et l'UNESCO aussi.

Pour la meilleure sauvegarde du patrimoine culturel la Communauté adresse ses efforts à l'intégration des biens culturels dans l'environnement, et elle vise l'action conjointe des politiques locales et régionales pour l'aménagement du territoire et la création de nouvelles techniques de communications, pour gérer les sites culturels de façon accessible aux gens et aux jeunes en particulier8.

Le programme Culture 2000 est le sommet le plus avancé de la politique communautaire en matière de patrimoine culturel et il donne une exécution complète aux dispositions contenues dans l'article 151 du Traité. Avec ce nouveau programme, la Communauté vise à mettre en ouvre une nouvelle approche pour son action culturelle. Il s'agit de favoriser la création d'un espace culturel commun aux européens et d'encourager la coopération entre les acteurs culturels dans le but de développer le dialogue interculturel, la connaissance de l'histoire et de la culture, la diffusion transnationale de la culture, la diversité culturelle, la création, la mise en valeur du patrimoine, l'intégration socio-économique et sociale. Le programme Culture 2000 soutient également les capitales européennes de la culture. Du point de vue économique il représent l'instrument unique de financement et de programmation pour les actions communautaires dans ce secteur jusqu'à 2004.

Pour ce qui concerne les biens culturels, Culture 2000 encourage de nombreuses actions. Dans la catégorie des actions spécifiques, novatrices et expérimentales on souligne le soutien des projets de coopération visant à conserver, partager, mettre en valeur et sauvegarder le patrimoine culturel d'importance européenne. La mise en valeur des sites culturels et des monuments sur le territoire de la Communauté et les projets visant à la mise en valeur de la diversité culturelle, du multilinguisme, ainsi que du patrimoine culturel partagé sont inscrits dans le cadre des actions intégrées au sein d'accords de coopération culturelle transnationale. On signale encore la section des événements culturels spéciaux ayant une dimension européenne ou internationale, où l'on retrouve le soutien des projets de conservation et de sauvegarde du patrimoine culturel d'importance communautaire.

Quant aux suggestions données par l'Union, la première est liée à l'individuation des best practices pour la conservation et la protection du patrimoine culturel, grâce à la coopération internationale parmi les institutions et les experts et grâce aux échanges de know-how (par exemple pour l'élaboration de nouvelles technologies et pour la sauvegarde des méthodes artisanales, qui sont elles-mêmes une forme de culture).

LES PERSPECTIVES LIÉES À L'INTRODUCTION DU PROGRAMME CADRE «CULTURE 2000». Il n'est pas encore arrivé le moment pour une évaluation des résultats obtenus avec le programme Culture 2000, mais on peut quant même exprimer une considération plus générale à l'égard des conséquences des récentes modifications constitutionnelles et législatives dans cette matière. On constate, malheureusement, que les efforts visés à la valorisation des aspects culturels dans la vie communautaire se sont presque arrêtés après le Traité de Maastricht.

La politique culturelle n'a été touchée ni par les innovations du Traité d'Amsterdam de 1996, ni par celles de Nice 2000: il est encore nécessaire d'appliquer la procédure de codécision Conseil-Parlement, prévue à l'article 251 du Traité CE, avec l'exigence de l'unanimité, au Conseil, à tous les niveaux. Les espoirs d'arriver à une procédure fondée sur l'adoption des décisions à majorité qualifiée, dans le cadre d'une Union comptant un nombre croissant d'États membres, n'ont pas été accueillis.

Un deuxième élement négatif, dû aux résultats de la Conférence de Nice, est relatif au texte de la Charte des droits fondamentaux, où la culture est reléguée dans le préambule: l'Union contribue au maintien des valeurs communes dans le respect des cultures et des traditions des peuples européens et de l'identité des États parties.

Cette attitude est contradictoire par rapport aux prononciations précedentes des institutions communautaires: selon le Comité des Régions, par exemple, on devrait utiliser une notion de culture qui ne soit pas liée à «quanto si intende normalmente con questo termine. La libertà, la democrazia, l'umanesimo e i diritti dell'uomo sono esempi di elementi culturali». Du moment que les communautés créent leur culture à travers l'interaction avec les autres sociétés, et que la simple réconnaissance des différences culturelles n'est pas une garantie de paix et de coéxistance pacifique, le Comité «invita l'Unione europea a sottolineare le diversità culturali dell'Europa e a favorirle. L'Unione esiste grazie ai suoi popoli ed alla sua cultura; solo così il concetto di Unione europea assume un significato in cui tutti possono riconoscersi. La cultura è il fondamento ed il tessuto che unisce l'Unione».

On ne peut qu'être d'accord avec ces postulats: dans ce cadre il est inévitable de conclure que les biens culturels sont un élément de l'identité commune des peuples européens, ainsi que d'une société fondée sur la liberté, la démocratie, la tolérance et la solidarité. Leur protection doit devenir un but fondamental de l'Union européenne.

1 Selon F. FRANCIONI, le bien culturel peut être qualifié soit comme le "fondo comune di lingua, religione, credenze, tradizioni e miti che legano un'etnia, un popolo rendendolo diverso dagli altri nel modo di interagire con la natura e nei rapporti interindividuali", soit comme ressource de l'humanité, partagé par la communauté internationale entière (Principi e criteri ispiratori per la protezione internazionale del patrimonio culturale, AA.VV., Protezione internazionale del patrimonio culturale: interessi nazionali e difesa del patrimonio comune della cultura, Milano 2000, p. 12).

A. ROCCELLA, Ordinamento comunitario ed esportazione di beni culturali, Dir. com. sc. int., 1993, 539; A. MATTERA, La libre circulation des oeuvres d'art à l'interieur de la Communauté et la protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique, Rev marché comm., 1993, 3.

On signale A. AMOROSINO, Note sulla tutela delle opere d'arte tra disciplina comunitaria di libera circolazione e disciplina amministrativa nazionale di beni a circolazione controllata, Riv. it. dir. pubbl. com., 1992, 657; A. PREDIERI, Illegittimità costituzionale e contrasto con il Trattato della CEE della "tassa" sulla esportazione di cose d'arte, Riv. dir. fin., 1964, 388; M. CANTUCCI, Le limitazioni all'esportazione delle cose d'arte e la "tassa progressiva" su di essa, AA.VV., Scritti giuridici, Milano 1982, p. 467; P. PESCATORE, Le commerce de l'art et le Marchè Commun, Rev. trim. dr. eur., 1985, 456; T.-L. MARGUE, La protection des trésors nationaux dans le cadre du grand marché: problèmes et perspectives, Rev. mar. comm., 1992, 905; A. MATTERA, La circulation des ouvres d'art dans l'Europa du marché unique, Protezione, cit., p. 47.

B. DE WITTE, The Cultural Dimension of Community Law, Academy of Eur. Law, Vol. IV, Book 1, 1995; A. LOMAN - K. MORTELMANS - H. POST - S. WATSON, Culture and Community Law, Deventer-Boston, 1992, p. 23.

Le programme Raphaël (qui avait pour but de compléter les politiques des États membres dans le domaine du patrimoine culturel d'importance européenne) a été introduit par la déc. 2228/97/CE, J.O.C.E. L. 305, 8/11/1997; Kaléidoscope (qui visait à encourager les activités de création et de coopératione artistique et culturelle de dimension européenne) par la déc. 719/96/CE, J.O.C.E. L 99, 20/4/1996; Ariane (pour le soutien au domaine du livre et de la lecture, y compris par le biais de la traduction) par la déc. 2085/97/CE, J.O.C.E. L 291, 24/10/1997.

Pour ce qui concerne le recours aux nouvelles technologies pour la valorisation et la sauvegarde du patrimoine culturel on signale les résolutions du Conseil des ministres 4/4/1995 (culture et medias) et 25/7/1996 (télématique et bibliothèques).

UN APERÇU GÉNÉRAL

Francesco M. Lazzàro