Con l'introduzione della moneta unica la conduzione della politica monetaria è stata trasferita al Sistema europeo di banche centrali, costituito dagli istituti di emissione di tutti i paesi partecipanti e dalla Banca centrale europea (1) . Il Trattato che istituisce la Comunità europea, come emendato a Maastricht, descrive a grandi linee i profili organizzativi interni del nuovo Sistema. Su questi aspetti si è concentrato il lavoro di preparazione successivo al Trattato svolto nell'ambito dell'Istituto monetario europeo. Alle banche centrali nazionali viene affidata la realizzazione in ogni paese della politica monetaria decisa a livello comunitario. Rimangono di competenza delle banche centrali dei paesi partecipanti tutte le funzioni loro affidate dalle legislazioni nazionali: l'esperienza delle crisi sistemiche che hanno interessato mercati esteri ha rafforzato la convinzione che la vigilanza bancaria integri la politica monetaria nel determinare condizioni di stabilità sui mercati finanziari e creditizi. Anche per la Banca d'Italia, in conformità con quanto previsto dallo Statuto del SEBC, la partecipazione al Sistema non ha inciso sullo svolgimento degli altri compiti che il legislatore nazionale le assegna, primo tra tutti quello di vigilanza bancaria. Negli ultimi anni vi è stato in Italia l'impegno, sia da parte del legislatore, sia da parte delle autorità monetarie, di rinforzare quelli che erano i punti deboli del nostro sistema finanziario. Sono state, quindi, recepite le direttive comunitarie in materia bancaria e dei servizi di investimento, è stato emanato il Testo Unico in materia bancaria e creditizia ed è aumentata l'operatività dell'industria finanziaria italiana. Tutto questo ha permesso all'Italia di partecipare con minor difficoltà al processo di integrazione economica europea, mantenendo, in particolare, le funzioni di vigilanza bancaria e creditizia, di supervisione dei mercati, di tutela della concorrenza sul mercato del credito e, congiuntamente con la BCE, di sorveglianza sui sistemi di pagamento . In quest'ultimo caso, infatti, è bene ricordare che, mentre l'attività di vigilanza è da tempo un compito istituzionale assegnato alle banche centrali, il controllo dei sistemi di pagamento ha assunto recentemente un rilievo autonomo. Di conseguenza, il potere per la Banca d'Italia di emanare disposizioni in tale materia è subordinato al potere regolatorio della BCE, dovendo l'attività della Banca centrale nazionale essere sempre armonizzata con il quadro del Sistema Europeo di Banche Centrali. Ciò che è interessante approfondire è, quindi, l'analisi del coordinamento delle politiche messe in atto dalle Banche Centrali nazionali e dalla Banca Centrale Europea e, ancor di più, della questione riguardante il nesso esistente tra il tema della BCE e quello della vigilanza bancaria. Pur non esistendo, infatti, un vincolo di necessità logica -ne è dimostrazione la circostanza che non tutti i paesi comunitari attribuiscono funzioni di vigilanza alla Banca Centrale- tale questione ha più volte interferito con il processo di creazione della BCE (2) . Testimonianza di tale influenza viene data dai due principali documenti redatti in merito al processo di unificazione monetaria: il rapporto della Commissione Delors sull'UME e il rapporto del gruppo "Louis" istituito sotto l'egida della Fondazione Spinelli. Al momento della redazione di tali rapporti, infatti, si verificarono accesi dibattiti in relazione alla possibilità di prevedere un trasferimento delle funzioni di vigilanza bancaria dalle autorità nazionali alla BCE. Tali discussioni non sono, però, arrivate ad un definitivo punto d'incontro (3) . L'art. 25.1, capo V dello Statuto SEBC/BCE, intitolato "vigilanza prudenziale", prevede la facoltà della BCE di fornire pareri alla Commissione e alle competenti autorità degli Stati membri, nonché la facoltà di consultare la BCE "sul campo di applicazione e d'attuazione della legislazione comunitaria relativa agli enti creditizi e concernente la stabilità del sistema finanziario". L'attività consultiva della BCE, esercitata tramite pareri, vuole essere finalizzata al raggiungimento di una maggiore uniformità nel recepimento delle direttive comunitarie, constatato che la normativa bancaria nazionale spesso accentua le discordanze anziché avvicinare le discipline. Ma sappiamo che, ex art. 34.2 Statuto, i pareri della Bce non sono vincolanti, dunque è evidente la poca efficacia dell'attività consultiva della BCE in materia di vigilanza. Ancora, l'art. 3.3 dello Statuto del SEBC prevede, conformemente all'art. 105 del Trattato, che "il SEBC contribuisce ad una buona conduzione delle politiche perseguite dalle competenti autorità per quanto riguarda la vigilanza prudenziale degli enti creditizi e la stabilità del sistema finanziario", ma dubbi interpretativi sono stati sollevati sulla reale portata del termine "conduzione" e ciò anche in relazione ad altre disposizioni dello Statuto, in particolare gli articoli 14 e 20. Dall'analisi dell'art. 105 del Trattato consegue, infatti, che la vigilanza sugli enti creditizi non è attribuita al SEBC, spettando a quest'ultimo il compito di dare semplicemente un apporto al buon svolgimento dell'attività in questione (4) . La vaghezza dell'espressione contenuta nella disposizione sopra richiamata, infatti, -contribuzione alla buona conduzione delle politiche perseguite dalle competenti autorità nazionali- determina non poche difficoltà interpretative e non risolve il problema relativo alla negazione o all'assunzione da parte della BCE della funzione di vigilanza. In effetti, Trattato e Statuto BCE lasciano aperta la possibilità di un intervento, grazie alla cd. clausola abilitante (enabling clause), che consente di attribuire ulteriori poteri alla BCE (5) in merito alle politiche che riguardano la vigilanza prudenziale. In questo modo il ruolo della BCE si amplierebbe rispetto a quella meramente consulenziale, giungendo ad includere responsabilità per lo svolgimento concreto della funzione di vigilanza e non solo nei confronti del comparto bancario. Questo sarebbe quindi un cambiamento estremamente significativo, ma ben difficile da prefigurarsi allo stato attuale, dato che richiede, per essere approvato, l'unanimità del Consiglio. In particolare, la previsione di una possibile attribuzione alla BCE di compiti specifici in materia di vigilanza prudenziale si è inevitabilmente scontrata con la realtà di alcuni Stati membri -come ad esempio, l'Italia- in cui l'attività di vigilanza viene svolta dalla Banca Centrale. La possibilità da parte del Consiglio Direttivo di stabilire la compatibilità del compito di vigilanza della Banca d'Italia con l'adempimento delle funzioni e degli obiettivi del SEBC ha, infatti, rischiato di essere interpretata come estensiva dei poteri di vigilanza alla BCE, derivandone di conseguenza la considerazione che l'Unione Monetaria Europea ha interessato non solo la politica monetaria ma anche la attività di vigilanza, in ottemperanza ad un vero e proprio processo di centralizzazione. Da una più attenta lettura di tali disposizioni, in realtà, si evince come l'attività svolta dal SEBC sia un'attività di coordinamento, che non può essere letta in chiave di obbligatorietà o vincolatività, di conseguenza anche laddove si ipotizzassero forme di coinvolgimento della BCE nella vigilanza, queste sarebbero pur sempre limitate e determinate solo dall'esigenza di raccordare le problematiche relative alla politica monetaria con quelle della politica di vigilanza. Del resto, lo Statuto BCE, pur richiedendo gli opportuni adattamenti degli Statuti delle Banche Centrali Nazionali, al fine di evitare eventuali discordanze con il Trattato o con lo stesso Statuto BCE /SEBC, ha, in realtà, consentito il mantenimento in vita delle peculiarità nazionali (6) . Ciò vuol dire che il legislatore comunitario ha voluto valorizzare i rapporti di complementarità tra l'azione di politica monetaria -che rimane concentrata nelle mani della Banca Centrale Europea in ottemperanza alla logica del processo di unificazione monetaria- e i compiti che le banche centrali nazionali esercitano con finalità diverse, quali, appunto, l'attività di controllo. Tale interpretazione, che si fonda sul collegamento tra gli artt. 3.3 e 25.1 dello Statuto e che esclude l'attribuzione diretta di una funzione di vigilanza, è collegata alla tematica relativa al modello ispiratore della struttura della Banca Centrale Europea, cioè il sistema bancario tedesco (7) . Con l'avvento del SEBC sembrerebbe perpetuarsi l'assetto giuridico dei rapporti tra autorità monetaria e autorità di vigilanza bancaria (8) , se si fa riferimento all'art. 105 Trattato CE, all'indipendenza del SEBC/BCE da organi governativi nazionali e comunitari, alla politica di cambio, al divieto di finanziamento del debito pubblico. L'attività svolta dal SEBC in relazione alla vigilanza potrebbe, quindi, essere paragonata a quella svolta dalla Bundesbank a favore dell'autorità federale che si occupa della vigilanza degli enti creditizi in Germania (9), assolvendo, quindi, ad una funzione di assistenza nei confronti delle autorità responsabili della vigilanza prudenziale. Al pari del modello tedesco, la garanzia dei poteri di attribuzione delle banche centrali nazionali, in materia di vigilanza, può quindi essere fornita del regime di separatezza tra l'attività di vigilanza bancaria e quella di politica monetaria adottata dal sistema monetario tedesco. È interessante notare che l'art. 105.5 del Trattato non si applica ai paesi membri con deroga, vale a dire i Paesi outs, nonché Danimarca e Regno Unito in virtù del loro status speciale, in relazione alla clausola opting out. Questa esclusione contribuisce a configurare il contributo della BCE alla funzione di vigilanza come collegamento con i compiti di base del SEBC. Di contro, l'art. 25.1 dello Statuto si applicherà a tutti gli Stati membri dell'UE, indipendentemente dal fatto che aderiscano all'UME. La ratio, in questo caso, sembra ricondursi al fatto che il compito consulenziale della BCE è da intendersi sulla legislazione comunitaria in materia di vigilanza, che riguarda tutti i Paesi (10) . Gli "ulteriori metodi operativi di controllo monetario" che il Consiglio direttivo può decidere di utilizzare, devono essere, quindi, interpretati sempre in chiave di coordinamento delle politiche di vigilanza, senza per questo arrivare a parlare di sottrazione di competenza (11) . Del resto, lo stesso principio del home country control, cui si ispira il nuovo sistema monetario europeo, determina un ostacolo a qualsiasi interpretazione estensiva dei poteri di vigilanza della Banca Centrale Europea. C'è da segnalare la posizione di chi ritiene riduttivo il suddetto orientamento interpretativo dell'art. 3.3 dello Statuto, che sminuirebbe il ruolo del Sistema quale organismo di supporto delle politiche di vigilanza (12) e ritaglierebbe al SEBC un ruolo non dissimile da quello assegnato dal Trattato CE all'IME. "L'art. 3.3 consente di distinguere tra un ruolo applicativo ("le politiche di vigilanza vengono perseguite dalle competenti autorità") ed un ruolo di contribuzione, ovvero di coordinamento, che favorisca la buona conduzione delle politiche di vigilanza prudenziale. Questa distinzione nell'ambito delle forme di intervento costituisce la base per un'interpretazione dell'art. 3.3 che assicuri al SEBC/BCE una maggiore incisività sull'attività di vigilanza prudenziale. Ciò appare in linea con l'orientamento espresso da alcuni contributi dottrinali che, nell'analisi della normativa del Trattato CE e dello Statuto SEBC/BCE, condividono l'attribuzione di un maggior ruolo al SEBC per quanto attiene la vigilanza bancaria, donde l'abbandono del modello Bundesbank" (13) . È importante ricordare che un'autorevole membro del Consiglio della BCE, Tommaso Padoa-Schioppa, ha dichiarato, parlando a Bruxelles ad un incontro organizzato dall'European policy center, che "la vigilanza sul sistema bancario non è affidata alla BCE e non lo sarà. Il trattato prevede alcune norme in materia, ma non lavoriamo per attivarle e non credo lo faremo. in alcuni Paesi la vigilanza sul sistema bancario è affidata alla banca centrale, in altri ad agenzie indipendenti. É difficile asserire che un modello è buono e l'altro no". (14) L'opportunità di attribuire alla Banca centrale europea funzioni di vigilanza, al fine di favorire il coordinamento tra la politica monetaria e quella di vigilanza è legata anche alla problematica inerente il suo possibile ruolo di prestatore di ultima istanza (15) . Quella degli interventi in caso di crisi, infatti, costituisce un'ulteriore area della vigilanza, ancora da definire. In particolare, con il credito di ultima istanza si definisce la politica di intervento volta a stabilizzare la liquidità del sistema, al fine di evitare che variazioni improvvise di liquidità interferiscano con l'azione di politica monetaria, causando così perturbazioni sul mercato monetario. Oltre a questa categoria di interventi, esistono, poi, quelli volti ad evitare che situazioni di illiquidità di singole banche possano determinare una situazione di contagio e quindi di rischio sistemico. Da ciò appare chiaro come esistano delle strette interconnessioni tra il ruolo di prestatore di ultima istanza e la politica monetaria da un lato, e la funzione di vigilanza, dall'altro. Con l'Unione Monetaria Europea tale figura acquisisce ulteriore importanza, poiché abbiamo un solo mercato monetario e sistemi di pagamento integrati. Le banche centrali dovranno, quindi, affrontare maggiori difficoltà, essendosi superati i confini nazionali. Inoltre, nel nuovo contesto monetario, la crisi di una singola istituzione bancaria potrà facilmente coinvolgere gli altri enti creditizi e ciò potrebbe causare delle difficoltà nella individuazione della autorità competente a decidere l'intervento di finanziamento. Occorre, quindi, chiarire a chi competerà questo ruolo nel nuovo mercato monetario. Leggendo lo Statuto SEBC, infatti, si può riscontrare come non siano stati sufficientemente chiariti i contorni di tale funzione (vedi artt. 18.1 e 18.2). Malgrado ciò si può ritenere che tale compito potrà facilmente essere svolto dalla BCE, poiché è collegato agli obiettivi di definizione e attuazione della politica monetaria e di promozione del regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. La BCE sarebbe, infatti, in grado di evitare operazioni di finanziamento fatte in assenza dei presupposti che assicurino il mantenimento della credibilità della politica monetaria e la stabilità finanziaria. Dovrebbe, quindi, essere riconosciuta come il soggetto cui attribuire il potere di identificare le condizioni generali relative alle operazioni di finanziamento, nonché, la risoluzione dei casi in cui risulta essere difficile individuare l'autorità responsabile del finanziamento (16) . Secondo alcuni autori, il problema relativo all'individuazione dell'organo che deve intervenire è in realtà di natura politica (17) . Secondo altri autori, la vaghezza delle disposizioni del Trattato può essere stata determinata dalla delicatezza del ruolo stesso, pur non significando questo che non si possa implicitamente attribuire tale funzione alla BCE. Certo è che questo dipenderà molto da come si svilupperà il mercato monetario (18) . In ultima analisi, va detto che, pur costituendo la stabilità dei prezzi l'obiettivo principale perseguito dall'Unione Monetaria Europea, ciò non toglie che la responsabilità, in tema di vigilanza, sia di competenza delle banche centrali nazionali, fermo rimanendo la logica di coordinamento delle due politiche -come appunto avviene per le operazioni di finanziamento di ultima istanza- laddove sia ritenuto necessario.