Articolo di recensione al volume a cura di Silvano Labriola

"LE AUTORITA' INDIPENDENTI.
DA FATTORI EVOLUTIVI AD ELEMENTI DELLA TRANSIZIONE NEL DIRITTO PUBBLICO ITALIANO"
(2000, Ed. GIUFFRÉ, pagg.305 )

di Vincenzo M. Sbrescia (Dottorando di ricerca presso l'Università degli studi di Roma "La Sapienza", Praticante presso il Servizio Affari giuridici e comunitari dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni)

La presentazione del disegno di legge istitutivo dell'Autorità di controllo sui  conflitti di interesse e la proposta della Funzione Pubblica di ridurre il numero delle Authorities vigenti nel nostro Paese   ha riaperto il dibattito politico, istituzionale ed accademico sul ruolo e sui risultati conseguiti dai vari organismi di garanzia nei diversi settori d'intervento, oltre che sulla natura giuridica e sui poteri normativi e paragiurisdizionali delle Autorità amministrative indipendenti italiane.

Negli ultimi anni, infatti, si è registrato il frequente ricorso da parte del legislatore a questi innovativi organismi istituzionali, che ha dato vita ad un'autentica proliferazione delle Autorità di garanzia. Tale fenomeno ha indotto il Ministro della Funzione Pubblica a riconsiderare complessivamente il sistema delle Autorità, verificando la possibilità di ricondurre ai relativi Dicasteri molte competenze attualmente assegnate alle Authorities.

Le Autorità amministrative indipendenti hanno svolto finora un ruolo incisivo e penetrante in numerosi ambiti della vita economica, politica e sociale, intervenendo nei settori dell'informazione, della concorrenza, della borsa, dei fondi pensione, delle assicurazioni, della privacy, dell'energia elettrica e delle telecomunicazioni.

Le Authorities non  sono inquadrate in una struttura gerarchico-funzionale ed agiscono, quindi, in assenza di subordinazione gerarchica e nel rispetto del principio di efficienza, operando secondo criteri tecnici e non politici. Tali organismi hanno rivestito, spesso, un ruolo di supplenza istituzionale nei confronti del potere esecutivo, in mancanza di specifiche competenze tecniche,  necessarie ad affrontare questioni di particolare complessità relative a settori economici, sociali e politici.

Esse trovano la loro genesi soprattutto nell'inefficienza della tradizionale organizzazione dello Stato, ma anche nella necessità di far fronte a nuove e mutevoli esigenze con la rapidità con cui solo degli organismi snelli, autonomi e rapidi nelle loro decisioni possono provvedere.

Le Autorità amministrative indipendenti trovano nell'esperienza nordamericana delle Independent  Regulatory Commissions del 1887 il loro più antico precedente.

 Successivamente l'istituto è stato importato in Europa negli anni '70 e le prime Authorities (nell'accezione americana) le troviamo in Inghilterra, inizialmente con il compito di vigilare sul settore della concorrenza e dell'informazione e poi con nuovi e multiformi compiti di regolazione e controllo sui  processi di privatizzazione  e sul buon andamento dei pubblici servizi.

Dopo l'Inghilterra le Authorities si sono diffuse in Francia sotto varie forme con il preciso, identico scopo di difendere il cittadino contro i poteri forti nei diversi settori della vita economica.

Negli U.S.A. le Autorità indipendenti tendono, innanzitutto,  a contrastare le concentrazioni di potere economico attraverso una rigorosa politica antitrust, mentre in Europa il successo di questo modello istituzionale è legato ad  esigenze sempre più avvertite a livello sociale ed economico di  una più marcata "deregulation", realizzata, per lo più, attraverso robusti processi di privatizzazione e liberalizzazione avviati anche in seguito alle direttive comunitarie.

Un'acuta analisi storica e giuridica, nonché della genesi, dell'impetuoso sviluppo e affermazione delle Authorities è contenuta nel prezioso volume curato da Silvano Labriola, e pubblicato dalla Giuffrè con il titolo "Le Autorità indipendenti. Da fattori evolutivi ad elementi della transizione nel diritto pubblico italiano", edito dalla Giuffrè, che contiene interessantissimi saggi dello stesso S. Labriola (note preliminari), di L. Arcidiacono (Governo, autorità indipendenti e pubblica amministrazione),di E. De Marco (Le funzioni delle autorità indipendenti), di P. Bilancia (Attività normativa delle Autorità indipendenti e sistema delle fonti), di F. Giuffrè (Declino del Parlamento legislatore e crescita del potere di inchiesta: la soluzione al problemadelle autorità indipendenti?), di S. Niccolai (Le Autorità indipendenti nel progetto di revisione costituzionale) e di S. Cattaneo ("Agencies" e "Regulation" nel Regno Unito ).

Nel volume, attraverso un approfondito esame dell'istituto, vengono analizzate le origini storiche e l'evoluzione del modello istituzionale, inquadrato all'interno dell'assetto organizzativo dello Stato.

Nell'interessante opera sono attentamente considerati i poteri di questi originali e multiformi organismi  definiti dalla dottrina Autorità amministrative indipendenti, ma sono altresì esaminati i caratteri fisionomici e le peculiarità organizzative che rendono questo modello istituzionale  come  uno dei più moderni ed efficienti strumenti di governo di interi settori dell'economia.

Il testo si divide in sette capitoli curati da altrettanti autori in cui sono passati in rassegna le funzioni, i compiti, i poteri (normativi, amministrativi e paragiurisdizionali) delle Autorità e le diverse particolarità che rendono indipendenti ed imparziali  tali strutture rispetto agli  altri organi dello Stato e rispetto ad ogni altra forma di potere economico, sociale ed istituzionale.

Il volume si apre con un interessante saggio introduttivo del  Prof. Labriola su "Le Autorità indipendenti (note preliminari)"nel quale viene, tra l'altro, esaminata la questione, da più parti sollevata nel corso della XIII Legislatura,  della c.d. proliferazione delle Autorità di garanzia .

Secondo l'autore il ricorso sempre più frequente  a questi istituti, "sembra celare una vera e propria linea di politica istituzionale" che ha una forte incidenza sul complessivo sistema pubblicistico italiano e si inserisce, in modo prepotente,  nella lunga transizione istituzionale che il nostro Paese sta attraversando da quasi un decennio.

Labriola, inoltre, sottolinea la difficoltà di dare una sistemazione univoca della fattispecie delle Autorità indipendenti nell'ordinamento giuridico e osserva che tale modello istituzionale  si configura in forme e modi che presentano due caratteri contraddittori che rendono assai arduo, il tentativo di riportarle ad unità di principi nel nostro diritto.

Infatti, già la stessa denominazione di "Autorità indipendenti" è incerta perché corrisponde ad una istituzione posta al di fuori della tradizionale tripartizione dei poteri dello Stato ed, inoltre, l'aggiunta dell'espressione "amministrativa" viene interpretata come espressione del potere esecutivo ma in una forma residuale più che come una qualificazione certa; per altri è considerata una figura nuova dell'organizzazione amministrativa, per altri ancora un nuovo modo di essere della p.a. destinata ad abbondare i vecchi schemi

Il primo carattere è la scarsa uniformità della disciplina legislativa delle diverse Autorità. Esse, dunque, non farebbero parte di un organico disegno di politica legislativa, essendo sorte in maniera episodica per soddisfare esigenze via via presentatisi per meglio disciplinare e regolare settori  particolarmente delicati della vita economica, sociale e politica, come il mercato borsistico, le assicurazioni, la concorrenza, l'energia elettrica e le telecomunicazioni, l'informazione e la privacy.

Vi sono stati apprezzabili tentativi di enucleare principi comuni (Corte cost. 1995/483) ma le ricostruzioni attingono ai principi enucleati da altri ordinamenti in cui tali organismi di garanzia operano da più lungo tempo.

Il secondo carattere è rappresentato dalla proliferazione delle Autorità indipendenti anche a livello regionale come nel caso delle ARPA, Autorità regionali per la protezione ambientale o nel caso dei neo istituiti (o istituendi) Comitati regionali per le comunicazioni, che esercitano, in ambito regionale, numerose funzioni delegate dall'Autorità per le garanzie per le comunicazioni ai sensi della Legge Maccanico n. 249 del 1997, in quanto organi periferici dell'AGCOM. Ma, da ultimo, si è assistito anche alla nascita di Autorità indipendenti a carattere comunale, come nel caso dell'Autorità di rilevazione e controllo dei servizi locali del Comune di Roma, che  induce a ritenere che si stia perseguendo una precisa "linea di politica istituzionale" .

L'autore, pur ipotizzando il difficile tentativo di ricondurre ad unità di principi la complessa disciplina giuridica delle Autorità, ne evidenzia la tendenza ad espandersi e le relative conseguenze di natura istituzionale prodotte.

Infatti, tale proliferazione degli organismi di garanzia sta assumendo un rilievo sempre maggiore e ciò investe sia i principi della disciplina della forma di governo, sia il regime dei pubblici poteri, specie in una fase come quella che sta attraversando il nostro Paese di autentica "transizione costituzionale", posto che l'istituto dell'Authority, proprio per il suo carattere di indipendenza si colloca in una posizione del tutto innovativa rispetto al tradizionale assetto dei pubblici poteri e non è inquadrabile automaticamente in uno dei tre poteri dello Stato.

Labriola afferma che proprio per il modo con cui stanno sorgendo questi istituti, la fase di transizione costituzionale potrà avere riflessi assai più rilevanti di quanto possa apparire nell'ordinamento giuridico. In questo senso la contemporaneità del  moltiplicarsi delle Authorities  e della transizione costituzionale non è casuale.

L'espansione di queste nuove forme organizzative istituzionali è agevolata proprio dalla lunga ed incerta fase evolutiva in cui un ordinamento appare, superato solo parzialmente mentre non si è ancora consolidata una nuova, più efficiente ed armonica architettura costituzionale.

Alcuni osservatori, poi, "si concentrano sul rapporto fra la fattispecie innovativa e il dettato costituzionale" e tentano di elaborare principi di compatibilità trascurando le autonomie.

Appare, invece, più logico,  valutare il fenomeno come rivelatore di un processo di trasformazione di rilevanti principi del nostro ordinamento nell'ambito di una più ampia fase di riforme (non necessariamente costituzionali) all'assetto ordinamentale del Paese. Inoltre, afferma Labriola che il tentativo di disegnare una categoria unitaria di Autorità indipendenti può avere successo se si ammette che possano esservi deroghe che non alterano il quadro generale.

Oltre all'ampio ed articolato saggio di apertura curato dal Prof. Silvano Labriola vi sono gli interventi di  illustri studiosi del fenomeno delle Autorità indipendenti.

Il Prof. Luigi Arcidiacono, nel suo saggio, dedicato ai  rapporti tra "Governo, Autorità indipendenti e pubblica amministrazione" ha, tra l'altro, preso in esame il "tumultuoso contesto" in cui si è sviluppato il fenomeno delle Authoriies, il problema delle forme di responsabilità dei titolari di posizioni di vertice nelle Autorità indipendenti (che assume una valenza particolare dopo la recente sentenza della Corte di Cassazione sulla responsabilità del Presidente, dei Commissari e di  alcuni dirigenti della Consob) e il "ricorso alle nomine fiduciarie senza revoca", dal quale si ricaverebbe la elusione di qualsiasi responsabilità a carico dei titolari di funzioni di vertice nelle Autorità di garanzia.

 Nel suo saggio Luigi Arcidiacono esamina il rapporto tra le Authorities e il Governo e tra le Authorities e la P.A. e si chiede se tali figure possono essere considerate "costole" del Governo o della P.A.,"costituendo esse esaltazione del principio costituzionale di imparzialità dell'organizzazione amministrativa". L'autore tralascia la ricerca dei connotati che legano sul piano legislativo le diverse Autorità, tuttavia tenta un approccio al problema del rapporto tra il ruolo dell'Esecutivo e i principi costituzionali sull'organizzazione della P.A..

Arcidiacono fa anche riferimento al progetto di riforma costituzionale predisposto dalla Bicamerale che, pur affrontando la questione della costituzionalizzazione delle Autorità di garanzia all'art. 109 del progetto, non conteneva un'efficace risposta all'esigenza di collocare le Authorities nel giusto spazio costituzionale. Infatti, l'art.109 del progetto di riforma appena citato fa riferimento specifico alla "funzione di garanzia" che connota queste istituzioni, ma l'autore osserva che tale funzione non è esclusiva della Autorità indipendenti in quanto può essere riferita a qualsiasi pubblica Autorità.

Lo stesso discorso  vale per il termine "vigilanza" ugualmente non idoneo a connotare le Autorità amministrative indipendenti.

Resta, dunque, aperto "l'interrogativo sulla natura politica o amministrativa delle attività alle quali sono chiamate le Autorità indipendenti finora conosciute, ribadendo l'esigenza di chiarire il loro rapporto col Governo e con la p.a.".

Infatti, occorre sempre tener presente che le Autorità sono il risultato della crisi della pubblica amministrazione oltre che della crisi della classe politica, manifestatasi con tangentopoli che ha visto la magistratura svolgere in maniera incisiva un ruolo nuovo quasi politico, che sostituendosi alla classe dirigente politico-amministrativa ha messo spesso in ombra la p.a., la cui riforma, seppur tardiva ed incompleta, persegue la duplice strategia di trasformazione del rapporto di pubblico impiego e la sottrazione di ampi settori alla burocrazia.

In questo contesto segnato dalla crisi dei pubblici poteri, sono nate le varie Auhorities che "prendono avvio da angolazioni distinte e che rischiano la incomunicabilità tra i diversi percorsi di analisi, ognuno alla ricerca di qualcosa che pure sta alla base di un mutamento ma la cui definizione il legislatore non riesce ad esprimere appieno".

Arcidiacono, poi, dopo aver accennato al ricorrente richiamo a legislazioni straniere per giustificare il fenomeno che ha portato all'istituzione e alla proliferazione delle Authorities si sofferma  sull'attenta analisi di altri importanti aspetti caratterizzanti il modello delle Autorità di garanzia tra cui il supposto deficit di democraticità che è considerato da alcuni come un limite che impedisce la piena legittimazione degli organismi indipendenti.

Interessante, poi, il saggio del Prof. Eugenio De Marco che  ha analizzato le funzioni delle Autorità indipendenti, considerate sul piano normativo, sul piano amministrativo e su quello paragiurisdizionale, soffermandosi sui rischi di politicizzazione delle Autorità indipendenti.

L'autore esamina i fattori che hanno determinato l'introduzione dell'istituto nel nostro ordinamento e il suo moltiplicarsi in forme diverse e descrive la situazione di crisi  del tradizionale modello di Welfare State e della pubblica amministrazione, con  la politicizzazione delle strutture amministrative  e la sfiducia dei cittadini; ed ancora i processi di privatizzazione (processi non ispirati alle vecchie politiche liberiste) con un diverso tipo di "presenza pubblica", volta ad "assicurare una regolamentazione di stampo neutrale e garantistico nei settori in cui è venuto meno l'intervento diretto dello Stato".

Dopo aver accennato ai precedenti storici  dell'istituto e cioè alle Executive Agencies (USA) all'Ombudsman (Svezia)  e ai Quangos (Inghilterra) oltre che alle esperienze francesi e spagnole, l'autore esamina i caratteri dell'attività   delle Autorità indipendenti, distinguendo tra attività di tipo normativo, attività di tipo amministrativo e attività paragiurisdizionali.

La Prof.ssa Paola Bilancia ha, invece, analizzato l'attività normativa delle Authorities e il sistema delle fonti. Secondo l'illustre studiosa alla pletorica legislazione statale viene contrapposta la "moltiplicazione delle fonti di regolazione" che se da una parte rischia di portare a fenomeni di sovrapposizione, dall'altra "è caratterizzata da una estrema  specializzazione della normativa, frutto di una mediazione non politica, ma di una mediazione di interessi organizzati e che necessita  di una sicura competenza tecnica  nella fase elaborativi ed interpretativa".

Nell'ampio saggio l'autrice dedica particolare attenzione ad una fonte normativa atipica ossia il codice di autodisciplina elaborato sotto la sorveglianza del Garante per la tutela dei dati personali e il codice di deontologia dei giornalisti. In particolare a parere della Prof.ssa Bilancia il codice di autodisciplina presenta caratteri di forte originalità, infatti, in questo caso l'Autorità indipendente assume un ruolo sostanzialmente normativo.

Sul problema della responsabilità delle Autorità indipendenti è intervenuto il Prof. Felice Giuffrè che ha esaminato, tra l'altro, la delega in bianco della funzione normativa alle Autorità indipendenti.

L'autore, dopo aver accennato  con lucida sintesi, alla burocratizzazione dei procedimenti  decisionali quale filo che lega le varie autorità titolari della "delega in bianco", e "alla razionalità autonoma del sapere specialistico" si sofferma  sul problema della partecipazione politica che deve essere riannodata alle formule istituzionali che si prestano a garantire  il libero accesso all'informazione  anche in relazione ai c. d. saperi specializzati il che porta ad affermare che "i processi  di legittimazione  del potere si incentrano sempre meno sulle procedure elettorali".

Il saggio si conclude con un approfondito ed originale  studio della "responsabilità politica" come genere rispetto alla specie responsabilità diffusa, dell'inchiesta parlamentare  nella Costituzione italiana.   

Mentre la Prof.ssa Silvia Niccolai ha dedicato un saggio al progetto di revisione dell'ordinamento costituzionale  predisposto dalla Commissione bicamerale presieduta dall'On. Massimo D'Alema, (sulla cui attività assume un particolare interesse il volume curato da Vincenzo Atripaldi e Raffaele Bifulco su "La Commissione parlamentare per le riforme costituzionali della XIII Legislatura", edito da Giappichelli), che aveva, vanamente, tentato di costituzionalizzare l'istituto delle Autorità indipendenti.

Il progetto approvato dalla Bicamerale attribuiva,  all'art.109, il rango costituzionale alle Autorità indipendenti inserendolo nel titolo V dedicato alle  <<Pubbliche amministrazioni, autorità di garanzia ed organi ausiliari>>. L'art.109 del progetto di revisione prevedeva che "per l'esercizio di funzioni di garanzia o di vigilanza in materia di diritti e libertà garantiti dalla Costituzione la Legge può istituire Autorità". Inoltre, si legge nel testo al secondo comma "il Senato della Repubblica elegge a maggioranza dei tre quinti dei suoi componenti i titolari delle Autorità di garanzia e di vigilanza. La Legge ne stabilisce la durata del mandato, i requisiti di eleggibilità e le condizioni di indipendenza". Le Autorità riferiscono alle Camere sui risultati dell'attività svolta".

In vero la formulazione di tale articolo non era impresa facile perché bisognava compiere un bilanciamento degli interessi in gioco, contemperando varie e configgenti  esigenze.

Secondo la Prof.ssa Niccolai "in primo luogo si trattava di disciplinare in Costituzioni figure, le autorità indipendenti, maturate ormai nell'ordinamento, ma che sono oggetto di interpretazioni omogenee; in secondo luogo, si voleva evitare di incidere in modo conformativo sulle autorità vigenti e cioè si voleva evitare di adottare disposizioni dalle quali potesse derivare l'incostituzionalità di autorità già istituite; in terzo luogo, e ad ogni buon conto, si doveva scrivere una disposizione che in qualche modo  convivesse con la prima parte della Costituzione, stante il limite di oggetto che, com'è noto, la Legge cost. n.1 del 1997 imponeva ai lavori della Commissione".

Di particolare rilievo, poi, il contributo del Prof. Salvatore Cattaneo, che, nell'ambito di una più generale visione comparata dei diversi modelli ordinamentali, ha compiuto un'approfondita indagine sull'istituto delle Agencies inglesi e sulla complessiva funzione di regulation nel Regno Unito.

Cattaneo, partendo dall'esame delle origini e dell'evoluzione storica del modello delle agencies, analizza l'attività dei c.d. Regolatori e il ruolo da essi svolto per garantire la libera concorrenza e il buon andamento del mercato. L'illustre studioso si sofferma,in particolare, sull'attività di regolazione nel settore delle public utilities (analizzando, per esempio, i compiti della Civil aviation Authorities)  e sulla regolazione delle attività non economiche affidata, ad organismi dotati di particolare indipendenza come la Commission for Racial Equality. 

L'analisi di Cattaneo si fonda sul presupposto che, come nel resto d'Europa, anche nel Regno Unito si è avuto, negli ultimi anni, un frequente ricorso all'istituzione di Autorità c.d. indipendenti.

In vero, in Gran Bretagna, alcuni organismi connotati da caratteristiche simili a quelle presenti nelle Indipendent Commissions statunitensi, esistevano già da tempo e anzi la loro nascita risaliva, addirittura, alla prima metà dell'Ottocento.

Anche nel Regno britannico (come nel resto dell'Europa) si è affermata la tendenza ad istituire organismi di garanzia dotati di un peculiare  status e di penetranti poteri di vigilanza e controllo necessari per fare fronte ad esigenze particolari di natura economica o sociale di recente emersione.

Infatti, anche in seguito alle sollecitazioni provenienti dalle Istituzioni comunitarie, si è dato vita ad innovative discipline normative di settore (es.concorrenza) che hanno consentito il riallineamento del Regno Unito con gli altri Paesi europei nel rispetto degli obiettivi di integrazione.

Il principale fattore caratterizzante le Indipendent Authorities è appunto l'indipendenza. Questo principio particolarmente diffuso a livello costituzionale nel sistema  italiano e in quello francese assume, secondo Cattaneo, "un carattere non tecnico ma convenzionale".

Ma non si può non tener conto del fatto che l'espressione indipendence trae origine da un contesto giuridico e politico assai diverso da quello europeo, essendo nata in una realtà particolare come quella statunitense nell'ambito della quale "boards e Commissions" assumono una "posizione non tanto indipendente quanto anomala - intermedia tra il Presidente e il Congresso" che tenta di avvalersi di questi organismi neutri per "limitare il potere dell'esecutivo".

Ma l'indipendenza che caratterizza strutturalmente questi organismi, conferisce loro una straordinaria autonomia decisionale, che distingue nettamente le strutture ministeriali sottoposte all'indirizzo politico amministrativo del Governo (oltre che ad un potere di nomina e revoca degli incarichi di vertice) dalle Autorità indipendenti che assumono una fisionomia che le avvicina volta a volta ad istituzioni normative-legislative o ad organi paragiurisdizionali.

Tale situazione da luogo, quindi, al sostanziale superamento del principio della separazione dei poteri come criterio organizzativo fondamentale dello Stato moderno.

Negli ultimi tempi si è fatta strada una tesi in base alla quale "l'indipendenza nel suo significato più autentico, decisamente non tecnico giuridico, vada intesa soprattutto come possibilità di resistere alle pressioni dei partiti politici.

Cattaneo analizza, poi, l'istituto dei Tribunals che, pur rappresentando un'altra categoria di bodies distinti dalle agencies, presentano il carattere  dell'independence che si concretizza, innanzitutto, nel "divieto al Ministro interessato di cercare di influenzarne l'attività, a pena di invalidità della decisione assunta".

Tale carattere avvicina queste figure alle tradizionali Autorità amministrative indipendenti; inoltre, ad alcuni Tribunals, corpi amministrativi  di decisione contenziosa" sono state addirittura attribuite "funzioni di regulation del tutto analoghe a quelle che vengono affidate alle Agencies, anche se i primi vanno "presi in considerazione per le loro funzioni più che per la loro appartenenza formale, e che, pertanto, vadano identificati e garantiti non come parti dell'apparato amministrativo, ma appunto, nell'esercizio di tali funzioni".

Altro aspetto su cui si sofferma l'autore è quello relativo al programma Next Steps annunciato nel 1988. "Tale programma si concretava nella costituzione di una serie di agencies  o Next Steps agencies , incaricate, di svolgere funzioni indicate come proprie dal Central Government". Tali organismi sono caratterizzati da una netta separazione tra politica e amministrazione.

Nel sistema giuridico inglese le Agencies "godono, grazie ai rispettivi statutes, di una independence maggiore rispetto alle altre". Appartengono a questa categoria di istituzioni pubbliche diversi organismi caratterizzati da differenti elementi fisionomici a seconda delle funzioni esercitate.

Per esempio, alcuni "prestano beni o servizi in senso astratto, altre che sono advisory, come il Senior Salary Review Board o di monitoraggio, come la qualità Assurance Agency, sorta di watchdog sui servizi governativi. Ma le più importanti Agencies sono quelle che esercitano funzioni di regulation.  L'attività di regulation non è stata ancora del tutto chiarita. Infatti, secondo Cattaneo la funzione di regulation non si "identifica con la emanazione di regulations, tanto meno con la emanazione di quelle che possono assimilarsi ai regolamenti o reglements del linguaggio italiano o francese".

Il concetto di regulation (regolazione) ricomprende vari poteri e diverse attribuzioni sia di rule making, sia di partecipazione all'attività di policy making, realizzate attraverso i "codes of practice che la Commission of Racial Equality invia al Parlamento e le recommendations che vengono inviate al Ministro.

Ma l'attività di regulation ingloba in sé anche funzioni di adjudication come nel caso della Civil Aviation Authorities a cui spetta la concessione di linee alle varie compagnie "che in concorrenza tra loro ne fanno richiesta".

In conclusione le Autorità amministrative indipendenti sono il portato di una più ampia evoluzione dei modelli organizzativi delle pubbliche amministrazioni che negli ultimi anni ha subito  una forte spinta alla tecnicizzazione e alla introduzione di logiche di tipo aziendali, ed è frutto di una tendenza alla spoliticizzazione delle strutture burocratiche che si manifesta in modo multiforme. Questo lo scenario istituzionale in cui si è sviluppato il fenomeno delle Authorities a cui il testo di Silvano Labriola, attraverso un'efficace disamina di alcuni dei tratti caratterizzanti di questi originali organismi pubblici, fornisce un'interessante chiave interpretativa.

Il volume, quindi, rappresenta un prezioso ausilio per la comprensione dei dati fisionomici che connotano l'istituto delle Autorità indipendenti, uno dei più innovativi ed affascinanti modelli organizzativi, adottati dal legislatore italiano per disciplinare i rapporti dinamici tra i poteri pubblici e la complessa realtà socioeconomica.