LA RIFORMA DELL'AMMINISTRAZIONE TRA LE INCERTEZZE POLITICO-ISTITUZIONALE ED IL RITORNO DEL PRINCIPIO DELL'INTESA.

Marco Plutino, cultore della materia presso Università del Molise


 

1. Premessa. Ai borsisti del Seminario Tosi 2000, tra i quali vi era il sottoscritto e numerosi dei collaboratori di “Cahiers”, è stata assegnato, in evidente continuità con la ricerca dell’anno precedente, uno stimolante compito di ricerca e monitoraggio. Il lavoro, da alcuni anni collettivo, è consistito nella effettuazione di una misurazione di tipo prevalentemente quantitativa, ma con una serie di ponderazioni qualitative che garantissero una accettabile scientificità senza la quale la semplificazione rischia di essere mistificazione, sui pareri espressi dalla cd. Bicameralina (Pres. Cerulli Irelli; sito Internet: http://www.camera.it/_bicamerali/rifammin/home.htm) sui decreti legislativi emanati in base alle deleghe cd. Bassanini. L’intenzione era evidentemente, nell’ottica dei commissionari, le due camere, quella di una prima occasione di bilancio sul tema dei rapporti governo- parlamento e dunque circa gli attuali assetti della forma di governo, a seguito di una procedura, nata quasi accidentalmente e calibrata via facendo, che tuttavia aveva assunto uno spazio rilevantissimo, se non preponderante nei lavori parlamentari; ciò soprattutto depurando le statistiche dagli adempimenti necessitati o dagli atti legislativi i cui contenuti non sono definibili ad arbitrio da parte delle camere (come le ratifiche ai trattati ed in genere le cd. leggi meramente formali).

La presente nota, tenta, con la snellezza che vuole essere il “marchio” di tale rivista, un approfondimento del materiale che si è avuto occasione di esaminare, senza ignorare gli altri motivi di interesse di cui si è venuti a conoscenza; si cercherà dunque di trarre talune (giocoforza parziali) conclusioni nonché, soprattutto, di effettuare alcune considerazioni. In particolare si cercherà, ove lo spazio lo consenta, di percorrere i profili meno noti, rimandando per il resto ad una minima bibliografia di riferimento.


2. L’indagine. Una prima rapidissima osservazione, per la quale non sono consentiti gli approfondimenti che sarebbero opportuni, è che il fenomeno delle commissioni speciali consultive, come quello dell’amplissimo uso della delegazione, non possono che essere inquadrati nelle odierne trasformazioni della forma di governo, tanto quelle epocali - delle democrazie contemporanee - tanto quelle, contingentemente, più legate alle vicende della nostra transizione. Ricordando che su tali tematiche esiste una letteratura sconfinata (da ultimo cfr. molte delle relazioni del Convegno 2000 dell’Aic), alla quale non si può far altro che rinviare, non si può almeno omettere di evidenziare, per il nostro ordinamento, la fuga, perfino tumultuosa, di poteri, competenze e funzioni che interessa il parlamento almeno dai primi anni ’80. Ciò è avvenuto in significativa coincidenza con i primi tentativi di razionalizzazione della nostra forma di governo, e segnatamente, attorno all’idea forza del rafforzamento organizzativo dell’esecutivo e delle procedure del “governo in Parlamento”. Tali circostanze riflettono pure il rafforzamento del governo come soggetto della normazione nazionale e quale titolare della policy nel contesto comunitario. La riforma amministrativa, come più in generale la “necessità e urgenza” di riformare pressochè tutti i settori dell’ordinamento, ha aggiunto un altro tassello, coerente ed anzi acceleratore, a tale scenario.

Tutti i parlamenti tuttavia si sentono insidiati pure dai soggetti del pluralismo sociale e della concertazione sociale e territoriale (secondo una realtà che si avvicina fortemente ad una esperienza di tipo neocorporativo). Ciò vale pure per il processo in parola dove tali soggetti, a partire dalla Conferenza Unificata, sono intervenuti, così come tutti gli altri interessi “corporativi”, di cui si è trovata significativa traccia negli atti parlamentari.

L’assunto dato giuridico-politico di base è che, come noto, la riforma amministrativa è cresciuta su deleghe con principi e criteri vaghi, se non inesistenti; il parlamento ha dunque cercato di ritrovare un ruolo (seppure “delegato”) a valle, con la commissione speciale in parola, la quale doveva assicurare un intervento competente e integrato al tempo stesso in luogo della consueta verticalizzazione commissioni permanenti – ministeri di riferimento.

E’ interessante notare come il governo abbia sostanzialmente operato per riorganizzarsi (segnatamente decreti n. 300 e 303 del 1999), e cioè verificare se l’assetto del governo sia stato deciso dal diretto interessato (e dai suoi apparati) o no. Ciò non è irrilevante in tema di forma di governo. In subordinata interessa comprendere quale ruolo abbia svolta la opposizione.

Trascurando i profili procedurali, che pure darebbe qualche motivo di interesse, e ricordiamo il ruolo delle lettere (circolari) presidenziali che hanno contribuito a modificare in corso d’opera la procedura, restituendo un (marginale) ruolo alle commissioni permanenti le quali in un primo tempo era state escluse dalla procedura. Tra i tanti rilievi possibili, soprattutto quanto agli assetti del parlamento e li rispetto del bicameralismo, va osservato almeno che, coscienti della propria posizione di debolezza, tali commissioni si sono giustamente orientate, per lo più, a far pervenire alla bicameralina indirizzi generici, anziché puntuali modifiche. Tale contributo settoriale è stato molto pertinente e spesso prezioso, ma inevitabilmente marginale, solo che si consideri che con tali intervento si intendeva riequilibrare gli assetti parlamentari “interni” in una procedura a sua volta nata per riequilibrare gli assetti della forma di governo (o cioè “esterni”, segnatamente con il governo).

Positiva è da ritenere la emersione in commissione degli interessi, più o meno nobili, che si è registrata nella discussione e negli emendamenti alla proposta del relatore, con un guadagno apprezzabile in termini di trasparenza e partecipazione. Così pure è significativo notare come in più di una occasione gli interessi abbiano sostanzialmente chiesto un arbitrage alla commissione. La proposta del relatore che si è espressa in termini favorevoli con indirizzi (sul continuum controllo-indirizzo per brevità sia consentito rinviare a N. Lupo) ha fortemente segnato la proposta finale, sintomo del ruolo rilevante che ricopre la scelta del relatore. Così come sono molto rilevanti i suoi profili oltre che di competenza specifica (che non sono mai mancati, evidentemente) anche relativi ai tipici poteri di un presidente di collegio (ordine della discussione, invito al ritiro di proposte, mediazione, riformulazioni del proprio parere, etc) tanto da farne, in una ambiente dove tanto conta il rapporto personale, in sostanza un “dominus”. Gli emendamenti sono pervenuti in gran parte (ma non unicamente…) dalle opposizioni e oscillano dalla concreta volontà di incidere, all’intento meramente propagandistico, alla rassicurazione degli interessi burocratici, infine alla chiara volontà propositiva . Molto è dipeso, evidentemente, dalla personalità e dalle competenze del presentatore.

Gli emendamenti provenienti dalla maggioranza sono stati non pochi e quasi sempre accolti senza problemi, il che consente di escludere l’ipotesi quasi naturale di vedervi una accesa dialettica interna ai partiti della maggioranza, come conosciuta nelle litigiose coalizioni della cd. prima repubblica. La maggioranza è apparsa invece coesa, come, quanto al profilo sopra menzionato, la commissione è apparsa non di rado dimenticare la logica di maggioranza e ingaggiare una dialettica anche seria con il governo. In questi casi emerge la funzione di controllo politico del parlamento, che per le opposizioni era stato determinante per la decisione di istituire le commissioni speciali di cui si discute.

Quanto ai profili procedimenti non è dato registrare, data la materia tipicamente “centrale”, l’intervento di soggetti del pluralismo territoriale, il che avrebbe complicato di non molto le logiche della mediazione, giacchè in tal caso il governo tende ad impegnarsi con tali interessi più che con il parlamento (della cui fiducia pure vive!).

Circa i profili del recepimento le risultanze riflettono largamente le conclusioni cui è pervenuta la ricerca collettiva, tanto con i noti comportamenti discutibili del governo (cfr. Cerulli), quanto con lo sforzo complessivo di attenzione che questo ha mostrato verso il lavoro della commissione. Naturalmente qui interessa solo marginalmente la percentuale del recepimento, che si è dimostrata assai variabile ma in genere significativa. Semmai interessa di più, in base agli obiettivi che ci siamo posti, evidenziarne il "peso" politico.

E’ fondamentale almeno evidenziare come attraverso tale procedura, con le molteplici logiche che può seguire, è pienamente confermata, e anzi rafforzata, la notevole “elasticità” del modello della legislazione delegata evidenziata anni or sono in dottrina (Staiano).

Lasciamo qui da parte, per ragioni di spazio, il serio problema delle possibili vie per assicurare il rispetto dei pareri, venendo in rilievo, ci sembra, le problematiche dei limiti ulteriori e (secondo un noto autore) il sindacato di ragionevolezza (costituzionale? amministrativa?). Tale argomento, scientificamente autonomo rispetto alla nostra indagine, sarà oggetto di una prossima riflessione (ma sia consentito di rinviare al nostro scritto in bibliografia).

3. Conclusioni nel contesto delle contestuali vicende politico-istituzionali. Operate tali (minime) osservazioni, restano ora da trarre alcune conclusioni sull’esperienza della cd. bicameralina.

Da questo punto di vista, come si diceva in apertura, la via da percorrere è l’inquadramento dell’operato negli sviluppi della transizione.

L’esperienza nasce con un governo che dispone di una discreta base parlamentare (seppure non sempre omogenea), un premier “come se” eletto, e un programma pre-elettorale da attuare. Tali elementi, con il concorso di una mutata posizione istituzionale del governo, nonché con una accentuazione (forse voluta, più che creduta) maggioritaria, hanno determinato, a fronte di una opposizione visibilmente scossa dalla sconfitta, un governo con un atteggiamento spiccatamente direttivo della propria maggioranza. Di tale atteggiamento sono parte ed espressione pure le amplissime deleghe conferite per riformare i settori dell’ordinamento e segnatamente la P.A.

Le opposizioni hanno creduto di riconquistare, con la procedura in parola, strenuamente richiesta, un proprio ruolo, ma tale ruolo non è emerso appieno. Così si spiga la sostanziale delusione che sarebbe una concausa dello stop all’uso delle commisisoni speciali, anche in attesa di verificarne i risultati e le logiche concrete (cfr. Lupo).

Ci pare vera invece un’altra osservazione. La commissione si inquadra bene in quella fase della transizione che coincide con la caduta del governo Prodi (su cui cfr. ampiamente Fabbrini e Olivetti). In breve si può solo dire che gli ultimi tre anni sono stati segnati totalmente da vicende parlamentari, ossia da quello che si può chiamare il principio dell’intesa. Principio che poi è consolidatissimo nella nostra esperienza repubblicana ma che nel biennio 1996-98 sembrava esser stato posto in ombra da uno scenario (in certa misura realizzato, ma in buona parte propagandato) come bipolare. La realtà e i wishful thiniking si sono infranti davanti a convulse vicende politico istituzionali, paragonabili solo a quelle del biennio 1992-93, con governi precipitati alla durata media di quelli espressi dalla prima repubblica, consultazioni e (i famigerati) vertici partitici, presidenti del Consiglio designati in parlamento e privi di una legittimazione diretta (e siamo stati testimoni di cosa sia accaduto quanto una qualche legittimazione popolare, sia pure anomala, è stata ricercata …). Sul versante parlamentare alcune novità dei regolamenti non adeguatamente ponderate hanno prodotto una macroscopica frammentazione partitica (le “componenti”) che sono state le signore della vita politica italiana degli ultimi anni, facendo e disfacendo governi con un evidente recupero, non integrale tuttavia, del potere di contrattazione post elettorale. Evidentemente non si è trattato di un (impossibile) ritorno alle regole materiali della cd. Prima Repubblica ma pur sembra di un evidente mutamento di segno che ci sembra irrevocabilmente, da ogni punto di vista (salvo quello partigiano, che resta ovviamente fuori dal nostro discorso), una involuzione politico istituzionale.

Tali sintomi “febbrili” del sistema, destabilizzato anche da fattori casuali mentre cercava faticosamente un suo punto di equilibrio, ci pare che si siano riflettuti profondamente anche sull’operato, pure ovattato e reso relativamente impermeabile dalla professionalità dei componenti, della commissione bicameralina. In tale contesto va inquadrato pure il declino dell’uso della delega (oltre che, ovviamente, simbolo tra i sintomi, l’azzeramento delle questioni di fiducia!) e il brusco arresto dell’esperienza delle commissioni speciali, che era sembrata avere un luminoso avvenire.

L’evoluzione politico-istituzionale sembra non essere estranea alla frustrazione delle opposizione nell’uso concreto dello strumento, così come sembra potersi affermare che, in certa misura, la commissione ha mutato logica, rappresentando il parlamento (saremmo tentati di dire la sua “centralità”, beninteso non come luogo della determinazione dell’indirizzo politico, quanto come sede delle scelte politiche fondamentali italiane, in luogo delle elezioni) l’istituzione “contro” il governo. In tale atteggiamento di rivincita (ma la rivendicazione esisteva già prima, manifestata come pretesa ad impedire la propria marginalizzazione) è apparsa forte la dialettica tra maggioranza della commissione e governo. L’opposizione ne è uscita con le ali tarpate, giacchè avrebbe avuto tutto da guadagnare da una compiuta dialettica bipolare.

In conclusione non vogliamo qui affermare, semplicisticamente, che la commissione sia stata una arma del parlamento contro il governo. Controlimiti erano la qualità degli uomini che la componevano, la relativa rilassatezza del clima delle commissioni rispetto all’aula, spesso la tecnicità degli argomenti in discussione che si prestavano poco al puro intento di lotta politica. D’altra parte la commissione era stata chiaramente istituita, soprattutto nelle intenzioni dei presidenti delle Camere, come un tassello di un sistema compiutamente bipolare, nel quale competano due poli alternativi e sia presente un governo autorevole. Tuttavia molto potrebbero essere gli elementi tanto procedurali che fattuali che si potrebbero invocare in contrario. E comunque resta che la contingenza politica sembra aver non poco “deviato” (o piegato) le concrete logiche operative della commissione. Il (doveroso) riequilibrio istituzionale del parlamento, con una maggioranza quasi remissiva rispetto al governo, si è confuso con la (contingente) rivendicazione politica, soprattutto ad opera di taluni settori della stessa.

A noi pare che il brusco arresto nella creazione di tale tipo di commissioni sia fondato oltre che sui rilevati problemi organizzativi e sul disincanto delle opposizioni che pensava di controllare “a valle” un governo che aveva ottenuto vasti poteri “a monte”, espropriando di fatto il parlamento (e dunque anche le prerogative dell’opposizione), anche, se non soprattutto, dalla lacerazione, trasversale agli schieramenti, del mondo politico sulla direzione da imprimere alla transizione del sistema politico italiano.

Mancando un chiaro disegno, come è apparso evidente nei mesi scorsi, sulla posizione del governo in parlamento, sullo statuto della opposizione, sulla riforma delle istituzioni e della legge elettorale, per una volta almeno, la inerzia della politica pare avvilirci di meno.

 

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE

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  • Staiano, Sandro, Decisione politica ed elasticità del modello nella delega legislativa, Napoli, 1990.