La legge costituzionale 22 novembre 1999, n.1 (1)
, che ha modificato gli articoli 121-122-123 e 126 della Carta fondamentale,
ha introdotto tre importanti novità: 1) l'elezione diretta del Presidente
della Giunta regionale, che provvede anche alla nomina degli assessori;
2) il principio per il quale la sua rimozione comporta automaticamente
le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio; 3) il
rafforzamento dello Statuto regionale.
Punti 1) e 2): Le disposizioni transitorie contenute
nell'art.5 della legge hanno consentito già il 16 aprile ai cittadini
di scegliere il Presidente in seguito a una competizione elettorale
dalle regole molto simili a quelle impiegate per il rinnovo degli
enti locali.
È infatti stato riproposto un meccanismo elettorale
che, prevedendo come ipotesi il voto al solo candidato presidente
ma non anche al singolo partito, fa dipendere l'esito elettorale,
di fatto, dai voti ottenuti da quello, trascendendo eventuali ponderazioni
permesse dal "voto disgiunto", dalla possibilità cioè di attribuire
la propria preferenza ad un candidato presidente e ad una forza
politica non facente parte della medesima coalizione. Tale breve
digressione, lungi dall'essere portatrice di un giudizio di merito
sull'architettura del sistema elettorale adoperato, è di mero ausilio
alla rilevazione per la quale il legislatore sembra aver imboccato
la strada che conduce dalla centralità assembleare a forme di governo
a esecutivo forte.
Pur se rimane scientificamente doveroso mettere in
guardia dalla superficiale traslazione di tale congegno in sede
nazionale, emerge tuttavia un'evidente asimmetria, che innesca conflitti
di ardua gestione tra Presidenti corazzati con un diretto consenso
popolare e Capo del governo, la cui funzione politica costituzionalmente
legittima appare agli occhi dell'opinione pubblica spesso irrimediabilmente
minata da una mediazione partitica che, nel caso di Regioni, Province
e Comuni risulta apparentemente assente, mascherata dietro l'immediatezza
della scelta del vertice dell'"esecutivo" locale.
In questo senso l'inclinazione verso una capillarizzazione
del presidenzialismo, che muova gradualmente dal basso verso l'alto
(rilevate le difficoltà di marciare seguendo il tragitto opposto),
trova ulteriore conferma nell'ultimo comma dell'art.122, ove è stato
scolpito a chiare lettere che il Presidente della Giunta regionale
«è eletto a suffragio universale e diretto», salvo differente disposizione
degli Statuti, con una preventiva opzione valoriale che non è esagerato
dipingere con i colori della "forzatura".
Unitamente ai contorni ora delineati, i nuovi presidenti
dovranno svolgere esplicitamente una funzione di direzione
della politica della Giunta (art.121, 4° comma), il che pone sul
tappeto la matassa dei rapporti da intessere con il Consiglio, giacché
gli Statuti in vigore assegnano all'assemblea regionale compiti
che andranno ribilanciati con le nuove competenze spettanti alla
Giunta.
Si apre altresì lo scenario che potrebbe vedere i
Presidenti fornire unitariamente impulso, in sede di Conferenza
dei Presidenti, a un progetto federalista chiaro, che guidi il paese
oltre la strategia di riforma costituzionale facente leva sull'esclusivo
utilizzo dell'art.138 (2) .
La verità è che le riforme qui oggetto d'analisi apportano
un piccolo contributo alla definizione di quel modello di federalismo
che D'Onofrio, nella Bicamerale, aveva affrescato «a tre punte,
l'una centrata sui Comuni e sulle Province, l'altra sulle Regioni
e l'altra ancora sullo Stato» (3) , non
risolvendo però del tutto la dialettica città-regioni (4)
, ossia lo scontro culturale e dottrinale tra i magnificatori del
policentrismo, del caratteristico municipalismo italico contrapposto
all'artificiosità delle Regioni e delle Province, e i baluardi di
un federalismo di stampo tedesco, imperniato su Regioni-Länder,
reputate maggiormente adatte a fronteggiare la sfida della globalizzazione
e, tra l'altro, quella di una eventuale evoluzione dell'Unione Europea
in senso federale.
Punto 3): Il rafforzamento dello Statuto regionale
comporta l'esigenza di colpire al cuore tre obiettivi. Il primo
verte sulla già richiamata forma di governo, cui fa da corollario
il sistema elettorale. Il secondo inerisce la ridefinizione dell'organizzazione
regionale a seguito delle riforme amministrative introdotte dal
d.lgs 112/98, mentre l'ultimo affronta la "filosofia" delle relazioni
con il centro nazionale.
Appare pertanto a luce meridiana la necessità di modellare
con cura ma anche con coraggio innovatore i rapporti con Roma e
quelli con gli enti locali. Sul primo versante sarebbe a mio avviso
strategico che, oltre a esplicitare un progetto federalista (anche
ripartendo da quello del novembre '96 o riproponendolo integralmente
(5) )
che inneschi una fase costituente - quale non può certo
essere definita quella attuale a dispetto delle forzature simboliche
appiccicatele addosso - che contribuisca alla saldatura dei tanti
animi riformatori della penisola, anche nel merito della riscrittura
degli statuti non si proceda del tutto in ordine sparso.
Se infatti «porre mano agli statuti assume un significato
particolare che incide direttamente sul terreno delle relazioni
con il centro» (6) e se la diversità
degli stessi è non soltanto inevitabile ma sotto alcuni rispetti
auspicabile, non può negarsi essere una sconfitta dell'unità del
paese e della cultura istituzionale un esito scaturente dalla miope
chiusura nel proprio hortus conclusus; un esito, cioè, multicromatico
esclusivamente in ragione del fatto che ciascuna Regione abbia proceduto
all'elaborazione di uno Statuto che ratifichi ispirazioni egoistiche
e che trasudi una cultura particolaristica di gestione della cosa
pubblica, pur se non in aperto conflitto con quella della Costituzione.
Dovrebbe perciò compiersi uno sforzo comune e coordinato
per superare l'obiezione di chi considera in (almeno per ora) inconciliabile
opposizione il principio di eguaglianza (art.3) con il principio
di autonomia (7) .
Circa il rapporto tra Regione ed enti locali, per
scongiurare il rischio che le revisioni statutarie creino un neo-centralismo
regionale, che quindi mortifichi la ratio delle "Bassanini",
nel mentre si risarcisce il circuito democratico interno, ossia
le relazioni tra corpo elettorale, consiglio, presidente, giunta
regionale e organizzazione burocratica, sarebbe forse utile, come
suggerito da Cammelli (8) , pensare a
modalità di rappresentanza degli enti locali - del tipo un Consiglio
delle autonomie locali - che stemperino la burrascosa convivenza
tra Presidenti di Regione e sindaci delle città medio-grandi.
Due brevissimi appunti ulteriori riguardano, da un
lato, l'ignoto esito della lettura che ogni Consiglio, spogliato
della centralità che in passato gli derivava dall'esprimere dal
proprio seno il Presidente, darà delle coordinate di partecipazione,
legislazione e controllo che adesso assumono connotati inediti;
dall'altro, l'auspicio che lo Statuto venga sottoposto al giudizio
degli elettori. La procedura della sua approvazione, disciplinata
dalla novella dell'art.123 con evidente riferimento a quella rinforzata
di approvazione delle leggi costituzionali di cui all'art. 138,
contempla, come ultimo atto solo eventuale, il referendum.
Se è vero che 1/50 degli elettori oppure 1/5 dei componenti
del Consiglio possono agilmente tradursi nella possibilità di pretendere
la sottoposizione del progetto elaborato ai cittadini, comunque
auspicabile sarebbe stata una conforme previsione legislativa per
l'occasione, soprattutto tenendo conto del fatto che una sostanziale
impreparazione sul tema non lo ha reso un punto focale dell'agenda
politica durante la breve campagna elettorale.
Brevi conclusioni
Schematicamente: restano ancora alcuni nodi non sciolti,
che sarebbe auspicabile affrontare complessivamente.
Il primo consiste nel ribaltare il cosiddetto "limite
delle materie" previsto dal'art.117. In esso l'enumerazione delle
materie di competenza legislativa regionale (esclusiva e concorrente),
soluzione peraltro classica e meglio corrispondente alla configurazione
di uno Stato regionale ma unitario, deve lasciare il posto al criterio
di enumerazione statale, tradizionalmente icona federalista, in
base al quale spetta alla periferia la competenza su tutto ciò che
non sia espressamente riservato al centro.
Di primario rilievo altresì l'eliminazione dei controlli
amministrativi sulle Regioni e gli enti locali, di cui agli artt.
125 e 130, e la semplificazione del controllo statale sulle leggi
regionali.
Queste proposte, sulle quali è ripetutamente tornata
la conferenza Stato-Regioni, sono da ritenersi perfino minimali,
qualora si rammenti che l'ultima Bicamerale, nel secondo comma dell'art.56
del progetto di revisione, aveva invertito senza grandi esitazioni
la rotta.
Anche una seria ripresa del dibattito sulla trasformazione
del Senato in Camera federale appare improcrastinabile, purché risulti
convinzione di tutti gli attori che la logica federalistica non
può, nell'era della globalizzazione, nutrirsi delle semplificazioni
che risolvono vetustamente i problemi rispondendo al lapidario "chi
fa che cosa". La realtà, tanto più quando si osserva il tema da
una prospettiva socioeconomica, che porta in primo piano la questione
della sussidiarietà, appare infatti alquanto più intricata.
Ecco perché è necessaria una riforma organica, non
la politica dei piccoli (e parziali) passi.
Note.
1 Legge costituzionale 22 novembre 1999, n.1 ("Disposizioni
concernenti l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale
e l'autonomia delle Regioni").
2 Adoperato nonostante che la maggioranza assoluta da
esso richiesta nella doppia lettura fosse stata concepita in ovvia
relazione e dipendenza dal sistema elettorale proporzionale, che si
traduceva, nei due rami del Parlamento, in gruppi di consistenza percentuale
sul totale sostanzialmente identica a quella dei voti ottenuti dalla
proprio partito. Il maggioritario, invece, sovrarappresentando (con
rarissime eccezioni) la coalizione o il partito vincente, spezza la
diretta proporzionalità tra percentuale di eletti e totale degli stessi,
consentendo a minoranze elettorali di modificare la Costituzione e,
addirittura, di oltrepassare la soglia dei 2/3, che, come noto, impedisce
la richiesta del referendum da parte di un quinto dei membri di una
camera, di cinquecentomila elettori o di cinque Consigli regionali.
3 Francesco D'Onofrio, Relazione sulla forma di Stato
del progetto di legge costituzionale per la revisione della parte
seconda della Costituzione, trasmessa alla Presidenza della Camera
dei Deputati e alla Presidenza del Senato della Repubblica il 4 novembre
1997, atto Camera n.3931-A; atto Senato n.2583-A, XIII legislatura,
p.16 (relazione pp.15-25).
4 Anche in Bicamerale la dialettica deflagrò, al punto
che il progetto elaborato dalla Commissione fu giudicato in maniera
controversa. Da un lato vi fu la levata di scudi dei "municipalisti"
(cfr. Enzo Bianco, Città-stato ? Una provocazione. Ma la bicamerale
punta solo sulle regioni, intervista di Rosanna Lampugnani, «l'Unità»,
19-11-1997, p.6; Antonio Bassolino, Caro D'Alema, il nostro protagonismo
è sacrosanto, intervista di Goffredo Buccini, «Il Corriere della
Sera», 19-11-1997, p.9; Francesco Rutelli, Il potere dev'essere
Comune, intervista di Andrea Bianchi, «il manifesto», 21-11-1997,
p.10; Franco Bassanini, Giusta la battaglia dei sindaci, intervista
di Giovanna Pajetta, «il manifesto», 21-11-1997, p.11); d'altro canto
i regionalisti obiettarono ai commissari i medesimi rilievi (cfr.
Luigi Mariucci, Ancora una volta la bicamerale ha sacrificato le
regioni, «l'Unità», 10-7-1997, p.17). Un tentativo di composizione
delle posizioni fu tentato dagli allora Presidenti dell'Umbria, Toscana
ed Emilia-Romagna Bracalente, Chiti e La Forgia e dai sindaci di Napoli,
Venezia e Bologna Bassolino, Cacciari e Vitali con la Carta federalista,
una sorta di manifesto programmatico presentato il 16 gennaio 1998
e poi apparso in «MicroMega» n.1/1998 alle pp.9-13, preceduto da una
concisa introduzione di Mariucci, Le ragioni della carta federalista,
ivi, pp.7-8.
5 La conferenza dei Presidenti di Regione approvò all'unanimità
un testo che si trova in Proposta di riforma costituzionale in
senso federalista, a cura del Cinsedo, Milano, Angeli, 1997.
6 Marco Cammelli, La sussidiarietà presa sul serio,
«il Mulino» n.3/2000, p.448 (articolo pp.447-455).
7 Cfr. Giandomenico Falcon, Regole e ruoli: la difficile
identità regionale, «il Mulino», cit., p.471 (intervento pp.471-478).
8 Marco Cammelli, op. cit., p.453.
