OSSERVAZIONI SUI PROFILI COSTITUZIONALI DELLA DISCIPLINA GIURIDICA DEGLI ENTI NO PROFIT Adele Magro, Dottore di ricerca in Diritto Pubblico   Con l'approvazione, nel corso della X legislatura, della legge 11 agosto 1991, n. 266 "Legge-quadro sul volontariato" (1) e della legge 11 novembre 1991, n. 381 "Disciplina delle cooperative sociali" (2) il nostro sistema giuridico ha posto le basi - sebbene con notevole ritardo rispetto ad altri ordinamenti stranieri e, peraltro, con esclusivo riferimento a due soggetti collettivi ben determinati - per una specifica regolamentazione di quei fenomeni organizzativi che pur adottando una forma giuridica privata, perseguono senza scopo di lucro finalità di interesse pubblico generale. In via di primo approccio, si può anzitutto sostenere che il principale elemento di novità degli interventi normativi summenzionati risiede nel fatto che essi sono rivolti a dettare una disciplina speciale di sostegno e promozione dei soggetti organizzativi considerati, costruita in relazione alla rilevanza sociale del fine da essi perseguito. Almeno per ciò che riguarda gli enti privati in questione, il dato significativo è che l'adozione di una legislazione ad hoc (3) consente di fuoriuscire dal quadro di riferimento normativo del Codice civile (4) , che, attualmente, appare per più versi inadeguato a cogliere l'evoluzione verificatasi nelle modalità organizzative del corpo sociale (5) . La disciplina codicistica, infatti, in quanto espressione giuridica di un clima ideologico di diffidenza nei confronti dei "corpi intermedi", sembra essere indifferente al carattere di utilità sociale delle attività da essi poste in essere e appare interessata più a configurare istituti "tutori" e di controllo nei loro confronti che non a riconoscergli un pieno diritto di "cittadinanza sociale". Con la legislazione in esame, pertanto, si è aperta la strada al riconoscimento normativo dell'esistenza di una dimensione sociale, spontaneamente originata dalla libera iniziativa dei cittadini, idonea a produrre, anche - ma non necessariamente - in collaborazione con i poteri pubblici, beni e servizi generatori di "benessere sociale" e al superamento dell'idea, storicamente prodotta, della necessaria coincidenza tra i concetti di "pubblico" e "statale" nel settore. Si tratta, in sostanza, dello svolgimento positivo del contenuto di profondo pluralismo che anima i primi articoli della nostra Carta costituzionale, nei quali si esprime la presa d'atto dell'esistenza di una molteplicità di soggetti portatori di una capacità propria di diretto adempimento dei "doveri inderogabili di solidarietà" economica e sociale (articolo 2), nonché di rimozione degli "ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana" (articolo 3, II c.). E' agevole riconoscere, negli interventi legislativi summenzionati, i tratti di un'evoluzione normativa fortemente innovativa rispetto alla tradizionale concezione di welfare state che si è affermata nel nostro ordinamento: il nuovo assetto dei rapporti tra "pubblico" e "privato" (6) nel settore dei servizi di utilità sociale in essi configurato rispecchia, infatti, la tendenza a ridefinire il confine che tra i due soggetti si era delineato nel corso del processo di formazione dello Stato sociale nel nostro paese. A riguardo, e in via di primissima approssimazione, si può infatti sostenere che la fisionomia dello "Stato del benessere" italiano si è caratterizzata per la netta prevalenza della dimensione pubblico-statale, in virtù del peculiare ruolo assunto dallo Stato e dai poteri pubblici nella produzione ed allocazione dei beni collettivi di protezione sociale. Tuttavia già a partire dalla metà degli anni settanta la parabola ascendente del welfare state, nel nostro Paese e in altri sistemi democratici europei, inizia a registrare quei primi segnali di battuta d'arresto che diverranno poi molto più evidenti nei decenni successivi, e la questione della "crisi dello Stato sociale", nella sua duplice dimensione di "crisi fiscale" e di "crisi di legittimazione", inizia a porsi con particolare rilevanza e urgenza nella comunità scientifica e negli ambienti del policy making. Gli elementi che compongono la "crisi" dello Stato sociale, secondo le principali ricostruzioni dottrinali, sembrano riconducibili a due principali categorie di fattori: per un verso, quelli relativi all'insostenibilità finanziaria della produzione pubblica dei servizi e delle prestazioni "di benessere", c.d. "crisi fiscale" (7) dello Stato; per altro verso, quelli relativi alla decrescente capacità di soddisfare i bisogni della popolazione, e che sostanziano la c.d. "crisi di legittimazione", frutto congiunto di un mancato incremento della spesa per servizi - a fronte invece di un consistente aumento nella domanda - e della crescente divaricazione qualitativa tra l'offerta pubblica, stendardizzata e burocratizzata, dei servizi e la progressiva differenziazione dei bisogni sociali (8) . Uno degli interrogativi di maggior rilievo, attualmente, riguarda gli sbocchi possibili della crisi dello Stato sociale. La spinta di eventi poco controllabili a livello nazionale - come i processi di mondializzazione dell'economia - tende a trasformare, in genere ridimensionandoli, i vigenti istituti di protezione sociale, producendo incertezza crescente sui modelli da adottare. I numerosi studi prodotti su questi fenomeni, infatti, non sono ancora in grado di individuare, all'interno di questa transizione, le strategie più adeguate a coniugare efficienza e solidarietà (9) . Se si interpreta la crisi dello Stato sociale unicamente nella sua - pur non secondaria - dimensione di crisi finanziaria, si comprendono le proposte di porvi soluzione attraverso la scelta del ricorso al mercato, intesa come privatizzazione, parziale o tout court di attività e servizi attualmente gestiti direttamente dalla mano pubblica. Tuttavia, la complessità dei problemi sottesi alla formula "crisi dello Stato sociale" non consente di operarne una riduzione ai profili di carattere unicamente economico o fiscale. Infatti, la crisi dello Stato sociale è, come si osservava in precedenza, anche una crisi di "efficacia", considerato che atraverso il suo impianto e la sua attuale organizzazione lo Stato sociale non riesce a fronteggiare i bisogni tipici di una società post-industriale, generatrice di nuove forme di esclusione sociale, né a perseguire efficacemente il fine dell'uguaglianza sostanziale posto dall'art. 3, secondo comma della Carta costituzionale né, ancora, in via generale, a realizzare il programma di trasformazione sociale che permea di sé l'intero testo della Costituzione. Per gestire e affrontare la crisi dello Stato sociale, allora, occorre innanzitutto coglierne la multicausalità e la multidimensionalità e comprendere che essa non si esaurisce in questioni e profili di ordine economico-finanziario, ma ricomprende anche problemi di inefficace tutela e soddisfazione dei diritti di cittadinanza sociale, posti a fondamento e legittimazione dei moderni ordinamenti statali democratici. In questo senso, la crisi dello Stato sociale diventa quindi parte della "crisi dello Stato", senza aggettivazioni. Attraverso l'analisi di alcuni recenti eventi giuridici e della più recente legislazione, è possibile cogliere alcuni segnali che testimoniano una tendenza dell'ordinamento a una riorganizzazione complessiva dello Stato sociale. Da un lato, le "grandi riforme" a efficacia razionalizzatrice, ad esempio in materia sanitaria e previdenziale; dall'altro lato, forme di depubblicizzazione, rinvenibili ad esempio nel caso delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB), che segna il ritorno alla natura giuridica privata di istituzioni che in origine, prima degli interventi di pubblicizzazione di fine Ottocento, erano tali. Infine, affiora una terza linea di tendenza: di fronte alla significativa evoluzione delle forme e delle attività delle organizzazioni private senza scopo di lucro, inizia ad affermarsi, a partire dalla metà degli anni Settanta, una legislazione di promozione di tali soggetti - ancora genericamente definiti di "terzo settore", o del "pprivato sociale" - e di integrazione della loro azione con quella svolta dai servizi sociali pubblici (10) . La legge-quadro sul volontariato, la legge sulle cooperative sociali, la legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate, rappresentano solo alcuni degli interventi normativi che hanno contribuito a ridefinire positivamente le politiche sociali e i "soggetti della solidarietà", iniziando al contempo a delineare con maggior chiarezza i confini e i caratteri del c.d. "terzo settore". A tale normativa si è aggiunto, più di recente, un fondamentale tassello, costituito dal riordino della disciplina fiscale nel settore realizzato dal decreto legislativo n. 460/1997, il quale, pur con le difficoltà interpretative e applicative che la letteratura specialistica non ha mancato di evidenziare, ha avuto l'indubbio merito di aver individuato nel novero degli enti non commerciali la più specifica e delimitata categorai delle "organizzazioni non lucrative di utilità sociale" (Onlus), introducendo per la prima volta nel nostro ordinamento - pur se unicamente a fini fiscali - una nozione giuridica unitaria per quei soggetti privati che operano in una logica solidaristica e non per finalità di lucro soggettivo. L'analisi di tale complesso normativo sembra consentire di concludere che l'attenzione rivolta dal legislatore a tali soggetti non sia interpretabile unicamente e semplicisticamente come un tentativo di risposta alle problemi aperti dalla crisi fiscale dello Stato sociale - vista nella sua dimensione di crisi della finanza pubblica che induce a coinvolgere risorse gratuite o a basso costo - , ma anche come risposta all'emergere di quei nuovi bisogni e povertà "transmateriali", tipici di una società "postfordista", che hanno messo in crisi i tradizionali modelli di welfare. Si può anzi sostenere che gli interventi legislativi considerati si muovono, come si osservava all'inizio, nel senso di una più corretta attuazione dei principi costituzionali, esprimendo la positiva risposta dell'ordinamento a un'evoluzione socioeconomica generatrice di nuove forme di bisogno sociale e che, lungi dal postulare un arretramento delle garanzie di tutela ascritte all'intervento pubblico, impone tuttavia a quest'ultimo una riorganizzazione e un riorientamento (11) . In questo contesto, l'analisi della disciplina statale - ad hoc e di settore - che a vario titolo coinvolge i soggetti no profit sembra assumere uno specifico rilievo per il giuspubblicista, offrendo un punto di osservazione privilegiato per cogliere il senso e le direzioni di questo processo di "trasformazione" che non sembra consentire un arretramento su posizioni radicalmente "neoliberiste", ma obbliga ad affrontare l'evoluzione sociale e i dilemmi "di fine secolo" (12) con categorie giuridiche e modalità organizzative nuove e più adeguate.     Note (1)Pubblicata in G.U. 22 agosto 1991, n. 196. (2)In G.U. 3 dicembre 1991, n. 283. (3)Entrambi gli interventi legislativi richiamati in apertura, infatti, operano il riconoscimento normativo di enti di natura privata che perseguono con la loro attività lo scopo di natura pubblicistica di apportare benefici alle comunità entro cui agiscono: la disciplina speciale in essi contenuta, di favore e sostegno sia sotto il profilo fiscale che dell'interazione con il soggetto pubblico (intesa in particolare come possibilità di erogare servizi in convenzionamento con le pubbliche amministrazioni) si legittima e giustifica, quindi, proprio in funzione dello scopo solidaristico. (4)Non lo stesso può dirsi per altri enti non lucrativi, quali, ad esempio, associazioni e fondazioni, che permangono ancorati alla regolamentazione codicistica del 1942. (5)Peraltro, difettando il nostro sistema giuridico di una difinizione legislativa unitaria del settore, risulta problematico anche l'esatto inquadramento della categoria degli enti senza scopo di lucro all'interno della stessa disciplina codicistica. Quest'ultima, infatti, fondata su una netta linea di demarcazione tra le tradizionali figure a carattere non lucrativo regolate nel Libro primo (associazioni, fondazioni, comitati) e gli enti con scopo di lucro disciplinati nel Libro quinto, rivela per più versi la propria insufficienza classificatoria di fronte all'esistenza di soggetti commerciali per i quali non rileva la causa lucrativa (si pensi al fenomeno delle cooperative di solidarietà sociale) o di fronte ad enti a carattere associativo che svolgono, pur se marginalmente, un'attività economica in senso oggettivo per il raggiungimento delle finalità istituzionali. Su queste problematiche, si rinvia a G. PONZANELLI, Gli enti collettivi senza scopo di lucro, Torino, 1995. (6)In relazione al quale la letteratura sociologica ha già eleborato il concetto di welfare society, o "sistema di welfare", per indicare l'esistenza di una pluralità di soggetti e di forme di produzione di beni e servizi di welfare, in tendenziale superamento della marcata prevalenza della dimensione pubblico-statale nel sistema di protezione sociale. Cfr., tra i molti, M. FERRERA, Modelli di solidarietà, Bologna, 1993, spec. p. 52. (7)Per un inquadramento teorico della problematica si rinvia innanzitutto ai contributi, ormai classici, di J. O'CONNOR, La crisi fiscale dello Stato, Torino, 1977, e F. HIRSCH, I limiti sociali allo sviluppo, Milano, 1981. (8)A riguardo, si rinvia alle riflessioni di C. OFFE, Alcune contraddizioni del moderno Stato assistenziale, in AA.VV., Critica dello Stato sociale, a cura di A. Baldassarre e A.A. Cervati, Roma-Bari, 1982. (9)Per una riflessione di inquadramento della problematica, cfr. R. DARHENDORF, Quadrare il cerchio. Benessere economico, coesione sociale e libertà politica, Roma-Bari, 1995. (10)Su questi profili si v., per tutti, F. RIGANO, La libertà assistita, Padova, 1995. (11)Cfr. G. AZZARITI, Ipotesi sui diritti sociali, ora in Id., Forme e soggetti delle democrazie pluraliste, Torino, 2000. (12)A riguardo, si vedano le riflessioni svolte in AA.VV., La democrazia alla fine del secolo, a cura di M. Luciani, Roma-Bari, 1994.