LE FUNZIONI DEI PARLAMENTI CONTEMPORANEI, TRA CRISI DELLA FUNZIONE LEGISLATIVA

E MULTIFUNZIONALITA' DEI PROCEDIMENTI PARLAMENTARI

Nicola Lupo, dottore di ricerca in Diritto Pubblico e consigliere della Camera dei Deputati

1. Le classificazione delle funzioni del Parlamento (da Bagehot in poi).

Il modello di riferimento dei Parlamenti dell’Europa contemporanea, e delle disposizioni che le carte costituzionali dedicano loro, continua ad essere quello dei Parlamenti degli Stati liberali ottocenteschi: l’Ottocento è infatti stato, in Europa, il secolo dei Parlamenti, che hanno a lungo rappresentato - insieme al loro principale prodotto, la legge - l’essenziale, quando non l’unica, sede di garanzia dei diritti e delle libertà dei cittadini (Zagrebelsky, 1992) e, al tempo stesso, la più importante forma di manifestazione degli interessi dei cittadini, attraverso il meccanismo della rappresentanza politica (Ornaghi, 1998; Accarino, 1999).

A ben vedere, i principali mutamenti registratisi nei Parlamenti nel corso del XX secolo sono stati il prodotto, per reazione, di cambiamenti ad essi esterni. E quindi, anzitutto, dell’affermarsi di un sistema di partiti di massa, con il loro riflesso nell’articolazione delle assemblee in gruppi parlamentari e in commissioni permanenti, le quali, com’è noto, costituiscono le figure organizzative prevalenti nei parlamenti contemporanei (Elia, 1961). Ma anche, qualche decennio dopo, dell’avvento dei grandi mezzi di comunicazione (in particolare, quelli radiotelevisivi), che hanno costituito un canale informativo concorrenziale a quello partitico e parlamentare, e hanno perciò imposto ai Parlamenti - i quali hanno reagito talvolta tempestivamente, talaltra con maggiore lentezza e fatica - forme diverse e più efficaci di comunicazione con i cittadini e con la società civile (Mezzanotte, 2000).

La stabilità dei caratteri formali dell’istituzione parlamentare nel corso del XX secolo fa sì che non ci si debba sorprendere più di tanto se ancora oggi, in Italia (Predieri, 1975; Barbera, 1999) come altrove (per la Gran Bretagna, Riddel, 2000 e Wright, 2000; per ulteriori esempi, Lupo, 2000), sia possibile continuare a fare riferimento, nell’individuare le funzioni proprie dei Parlamenti nelle forme di governo parlamentari, ad una celebre e lungimirante classificazione di tali funzioni, elaborata però in un contesto storico e geografico ben preciso: intorno alla metà del XIX secolo, con specifico riferimento al Parlamento inglese (Montroni, 1995).

It must elect a ministry well, legislate well, teach the nation well, express the nation’s will well, bring matters to the nation’s attention well”. In questa sintetica ed efficace affermazione, Walter Bagehot richiama le cinque funzioni della Camera dei comuni, che egli stesso denomina, rispettivamente: elettorale, legislativa, pedagogica, espressiva ed informativa (Bagehot, 1867).

In alternativa alla classificazione di Bagehot, talvolta accolta integralmente, talaltra con qualche modifica, i principali manuali di diritto costituzionale tendono a proporre o a fare riferimento a classificazioni più elementari, nelle quali in genere si sottolinea soprattutto l’importanza della funzione legislativa, forse a fini didattici, o forse in ossequio al tradizionale principio della separazione dei poteri (in Italia, ad esempio, Cuocolo, 1998 e Rolla, 1998; in Gran Bretagna, Barnett, 1998; fa eccezione, per il Canada, Franks, 1987). Le restanti funzioni ricevono il più delle volte minore attenzione, e sono frequentemente ricomprese all’interno di un’unica categoria, pur a denominazione complessa: di indirizzo, di controllo, di indirizzo-controllo, di legittimazione, di direzione politica (in Italia, tra gli altri: Paladin, 1998 e Caretti-De Siervo, 1999). Non a caso, con specifico riferimento alla funzione di controllo parlamentare, che alcuni vedono come la funzione esclusiva ed intangibile dei Parlamenti (Fisichella, 1983; Fabbrini-Vassallo, 1999), si è recentemente osservato (Manzella, 2000) che tale funzione sembra quasi non potersi reggere da sola, avendo sempre bisogno di essere seguita (o, talvolta, preceduta) da un trattino: controllo-direzione; controllo-indirizzo; controllo-sanzione.

 

 

2. La crisi della funzione legislativa.

Eppure, così facendo, si rischia di trascurare un dato di notevole importanza, costituito da quella che si può chiamare la crisi della funzione legislativa dei Parlamenti contemporanei: questa, infatti, è la funzione maggiormente posta in discussione dalle trasformazioni sociali in corso, al punto che la sua titolarità è stata ritenuta non più essenziale per la definizione di parlamenti.

Già Bagehot, invero, aveva avvertito che la funzione legislativa non era la funzione principale delle camere: pur riconoscendo che vi sono stagioni nelle quali l’attività legislativa è quella più importante, per Bagehot essa non era così importante quanto l’elezione dell’esecutivo o quanto l’educazione politica impartita dal Parlamento alla nazione. Infatti, da un lato, le leggi svolgono un ruolo in un certo senso passivo, dal momento che tendono ad adattarsi alla vita della nazione, e sono perciò meno impegnative rispetto alle attività consistenti nell’amministrare e nel guidare la medesima vita della nazione; dall’altro, una quantità immensa di atti legislativi non sono “vera e propria legislazione”, visto che essi appaiono carenti del requisito della generalità, essendo applicabili ad un caso soltanto e non a molti casi.

Ancora più netta era stata la svalutazione della funzione legislativa, rispetto a quella di controllo, da parte di John Stuart Mill. Tale autore, per un verso, aveva sostenuto che il ruolo più appropriato delle camere fosse quello di “watch and control the government: to throw the light of publicity on its acts; to compel a full exposition and justification of all of them which anyone considers questionable; to censure them if found condemnable and, if the men who compose the government abuse their trust or fulfill it in a manner which conflicts with the deliberate sense of the nation, to expel them from office, and either expressly or virtually appoin their successors”(Mill, 1865). Per altro verso, aveva espresso una profonda sfiducia nei confronti del Parlamento legislatore (dal momento che “there is hardly any kind of intellectual work which so much needs to be done, not only by experienced and exercised minds, but by minds trained to the task through long and laborious study, as the business of making laws”), auspicando che tale compito fosse affidato ad un corpo ristretto (Commission of Legislation), estraneo alle camere e con un numero di membri non superiore a quelli di un gabinetto ministeriale (Mill, 1865).

Rispetto alla lettura proposta da Bagehot e da Mill, nettamente prevalente - almeno negli studi di taglio giuridico - risulta essere quella compiuta, qualche decennio dopo, da Dicey. In questa teorizzazione, invece, tutta fondata sulla sovranità del Parlamento e sull’onnipotenza del legislatore, è evidente che l’attenzione è pressoché esclusivamente incentrata sulla funzione legislativa del Parlamento (Dicey, 1915). E’ questa sistemazione del modello inglese ad essere, poi, letta e recepita nell’Europa continentale, pur in una fase - quella della prima metà del XX secolo - in cui la realtà già si muoveva in senso piuttosto diverso, sia in Inghilterra che nel continente, ma nella quale appariva ancora molto forte l’eco delle grandi teorie ottocentesche sulla rappresentanza politica (Cassese, 1990).

Adesso, all’alba del XXI secolo, il modello disegnato da Dicey del Parlamento come onnipotente legislatore appare del tutto improponibile nell’Europa continentale e altresì nella stessa Inghilterra, ove è stato oggetto, in questi ultimi anni, di una profonda riflessione critica. E’ evidente che la funzione legislativa non è più - e da tempo - di esclusiva competenza dei Parlamenti nazionali: il potere di produrre norme giuridicamente vincolanti è stato infatti attribuito anche ad altri soggetti, operanti nella sfera nazionale (gli stessi esecutivi e le autorità indipendenti, per richiamare i due casi più evidenti), a livello sovra-nazionale (l’esempio dell’Unione europea è sicuramente quello di maggior rilievo) o infra-nazionale (stati membri degli ordinamenti federali, comunità autonome, regioni). Negli stati a Costituzione rigida questo fenomeno è stato percepito più agevolmente, in quanto è stata la carta fondamentale, nel momento in cui ha “detronizzato” la legge parlamentare, sottoponendola al controllo di legittimità costituzionale, a prefigurare e agevolare questo processo; in Gran Bretagna, il processo è stato meno palese, ma ormai ha assunto una dimensione tale da apparire difficilmente occultabile (ad esempio, rispettivamente da un punto di vista costituzionalistico, giornalistico e politologico: Bradley, 2000; Riddel, 2000, Wright, 2000). E’, del resto, in questo quadro che si spiega come ormai pure il legislatore, lungi dall’essere sovrano o onnipotente, possa, come ogni altro soggetto pubblico o privato, essere ritenuto responsabile (politicamente) per una legge incostituzionale o responsabile (anche sul piano giuridico) per un atto legislativo che risulti posto in essere in violazione del diritto comunitario (Bifulco, 1999).

Gli stessi presidenti dei Parlamenti dell’Unione europea, in documenti adottati dalla loro Conferenza nel 1999 e nel 2000 sulla base degli approfondimenti compiuti da un gruppo di lavoro incaricato di esaminare il tema della qualità della legislazione, hanno riconosciuto che i Parlamenti contemporanei non devono rivendicare, nel campo della legislazione, monopoli ormai non più riproducibili, ma sono chiamati a convivere con questa molteplicità di altri soggetti dotati di poteri normativi (Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell’Unione Europea, 1999 e 2000). Ciò richiede un profondo mutamento nei caratteri del procedimento legislativo, posto che ogni progetto di legge interviene non su una “pagina bianca” e – per continuare con la metafora – con un inchiostro di cui solo il Parlamento è in possesso, bensì su una pagina già (parzialmente) scritta, con inchiostri diversi, da soggetti normatori diversi dal Parlamento e che da tali soggetti sarà, in futuro, ulteriormente rivista e corretta. Il procedimento legislativo – o, meglio, il processo decisionale che ad esso è sottostante (Predieri, 1974) – deve perciò essere in grado di controllare una complessità molto elevata, che va istituzionalmente garantita e continuamente mantenuta (Luhmann, 1983).

Non a caso, nella seconda metà gli anni ’90, hanno trovato una certa eco, nei procedimenti legislativi dei Parlamenti europei, le proposte, formulate in sede OCSE nell’ambito alla regulatory reform (OCSE, 1995), allo scopo di sottolineare l’importanza della fase dell’istruttoria legislativa per il miglioramento della qualità del prodotto legislativo (Karpen, 1999): è in questa fase, infatti, che i Parlamenti possono verificare l’effettiva necessità dell’intervento legislativo sulla base di un’analisi della normativa preesistente; assicurare la coerenza necessaria tra tutti gli interventi; valutarne l’efficacia con riferimento ai risultati complessivi e al reale funzionamento rispetto agli obiettivi; verificare la massima semplicità della soluzione prescelta rispetto alle altre possibili; applicare rigorosamente il principio di sussidiarietà. E possono così effettivamente migliorare la qualità della loro produzione legislativa e, più in generale, dell’azione parlamentare.

In particolare, in Italia, i presidenti di Camera e Senato hanno emanato, nel gennaio 1997, una lettera circolare rivolta appunto a valorizzare la fase dell’istruttoria legislativa presso le commissioni parlamentari, richiesta dall’art. 72 Cost., ma fino ad allora assai deformalizzata: si è stabilito, tra l’altro, che in tale fase le commissioni debbano valutare la necessità dell’intervento con legge, la coerenza della disciplina proposta rispetto alla Costituzione, alle normative dell’Unione europea, alle competenze delle autonomie territoriali, l’inequivocità del significato delle disposizioni e debbano altresì compiere una analisi sulla fattibilità e sull’economicità dell’intervento. Tali principi sono poi stati ripresi all’interno della riforma del regolamento della Camera entrata in vigore il 1° gennaio 1998, che ha interessato direttamente pressoché tutta la disciplina del procedimento legislativo, al fine appunto di adeguarla ai profondi mutamenti intervenuti negli ordinamenti contemporanei e di ottenere un miglioramento della qualità delle leggi, fondato sulla disponibilità di più ampi e approfonditi elementi d’informazione e di conoscenza (Camera dei deputati, 2000).

 

3. L’esperienza del Parlamento europeo: un Parlamento non incentrato sulla funzione legislativa.

Indicazioni particolarmente interessanti circa il peso della funzione legislativa nei Parlamenti contemporanei provengono, poi, dalla vicenda del Parlamento europeo. In questo caso abbiamo un Parlamento che nasce, in pieno XX secolo, pressoché completamente privo della funzione legislativa e che sviluppa perciò una serie di altre funzioni, di tipo relazionale verso l’esterno, che nei Parlamenti nazionali appaiono invece assai meno valorizzate: si pensi, in particolare, alla funzione di controllo sul bilancio, la quale, se ha costituito la funzione attorno a cui si sono andati formando molti Parlamenti, primo tra tutti quello inglese, tende oggi ad essere spesso sottovalutata; oppure alla rete di relazioni internazionali, e delle relative strutture cooperative, attivata dal Parlamento europeo, sia all’interno dell’Unione europea, sia, soprattutto, al di fuori dei suoi confini; o, ancora, ai poteri di consultazione sulle nomine, in genere modellati sulla base della procedura dell’advise and consent seguita dal Senato degli Stati Uniti d’America (Corbett-Jacobs-Shackleton, 2000).

Progressivamente, il Parlamento europeo, a partire dall’Atto unico del 1987, è andato aumentando i propri poteri, e in particolare quelli legislativi e quelli di consultazione sulle nomine, pur secondo una linea evolutiva che è stata variamente giudicata. Alcuni ritengono infatti che tale organo non abbia ancora raggiunto uno stadio nel quale esso possa legittimamente essere considerato come un “corpo legislativo”. In sostanza, la nozione stessa di “corpo legislativo” presupporrebbe, secondo questa tesi, che l’organo in questione abbia l’iniziativa legislativa e il potere di adottare le leggi, mentre il Parlamento europeo non ha né l’una né l’altro.

Tuttavia, questa posizione, sostenuta dal governo del Regno Unito, non è stata accolta dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale, in una recente pronuncia di notevole importanza, ha rilevato che, per definire un organo come un “corpo legislativo” (ai fini della delimitazione del campo di applicazione dell’art. 3 del protocollo n. 1 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo), occorre guardare non solamente ai suoi poteri strettamente legislativi, ma anche al ruolo giocato da tale organo nell’insieme del processo legislativo. E, alla luce delle norme dei trattati comunitari dedicate al Parlamento europeo, la Corte ha concluso che il Parlamento europeo costituisce, oggi, il principale strumento di controllo democratico e di responsabilità politica nel sistema comunitario e deve quindi considerarsi a pieno titolo un “corpo legislativo” (Matthews versus Regno Unito, del 18 febbraio 1999, su cui Ress, 1999 e Muylle, 2000; si veda anche l’opinione dissenziente dei giudici Freeland e Jungwiert).

In proposito, può forse rilevarsi - in prima approssimazione - che sembra essere in atto un processo di avvicinamento tra Parlamento europeo e Parlamenti nazionali, visto che l’uno sta gradualmente acquistando poteri normativi, mentre gli altri li stanno (più o meno volontariamente) dismettendo: il punto di incontro, se mai vi potrà essere, appare in ogni caso essere costituito da un modello di Parlamento dotato sì di poteri normativi, ma non più esclusivamente o prevalentemente incentrato sulla funzione legislativa.

Un altro dato che emerge con chiarezza dai processi evolutivi in corso è costituito dall’impossibilità di configurare qualsivoglia monopolio dell’attività normativa che si manifesta nei rispettivi ordinamenti: sia il Parlamento europeo, sia i Parlamenti nazionali sono, ancorché in forme diverse, chiamati a partecipare all’attività di produzione normativa, ma né l’uno né gli altri lo possono fare “in solitudine”, dovendo invece continuamente confrontarsi con altri soggetti, siano questi il Consiglio dei ministri o la Commissione dell’Unione europea, oppure i governi nazionali, le autonomie locali, le autorità indipendenti. Ed è pertanto inevitabile che si originino procedimenti normativi sempre più complessi, e che la formazione della legislazione tenda a diventare “procedimento di procedimenti a più stadi, con un concorso complesso e frammentario di organi elettivi e non elettivi, che si snoda in procedimenti ad esiti differenziati” (Predieri, 1992).

 

4. La natura multifunzionale dei procedimenti parlamentari.

In un quadro siffatto, l’idea che ogni procedimento parlamentare costituisca esercizio di una ben precisa funzione, pur essendo diffusa nella manualistica, appare piuttosto ingenua e il più delle volte inidonea a rappresentare l’effettiva natura delle procedure seguite dai Parlamenti contemporanei. La gran parte dei procedimenti parlamentari sono infatti assai difficilmente sussumibili all’interno di un’unica funzione, che in genere dovrebbe corrispondere a quella attribuita all’atto con cui essi si concludono (sempre che un atto conclusivo esista): si è autorevolmente parlato, in proposito, di “principio della polivalenza dei procedimenti parlamentari rispetto alle funzioni delle Camere” (Manzella, 2000).

Si prenda, come primo esempio, proprio il procedimento legislativo: si tratta di un procedimento che si conclude con un atto che pacificamente viene fatto rientrare nell’ambito della funzione legislativa. Eppure, in genere tale procedimento non può ricomprendersi per intero all’interno della funzione legislativa, per almeno due ordini di ragioni.

In primo luogo, con l’approvazione di una legge si perseguono, il più delle volte, finalità anche sostanzialmente diverse, e comunque ulteriori, rispetto alla mera produzione di norme giuridiche che costituiscono l’ordinamento e che regolano i rapporti dei soggetti che lo compongono (Neumann, 1939). Infatti, la legge, quasi sempre, è, negli stati contemporanei, altresì un atto attraverso cui si procede all’allocazione di risorse finanziarie e attraverso cui si detta un indirizzo politico (più o meno chiaro e definito) nei confronti della pubblica amministrazione; inoltre, la legge può avere, spesso, anche finalità di controllo dell’esecutivo o di garanzia costituzionale, rispettivamente allorquando riveda scelte già compiute dal Governo o laddove incida sui caratteri o sulle decisioni di altri organi del sistema istituzionale, per salvaguardare le condizioni di normalità costituzionale nel funzionamento dello Stato (Manzella, 1991).

In secondo luogo, all’interno del procedimento di approvazione della legge, vi sono – e tendono a moltiplicarsi e a diventare più importanti – fasi e sub-procedimenti nei quali le camere, insieme alla funzione legislativa, ne esercitano anche delle altre (Avril-Giquel, 1996). Ciò è particolarmente chiaro nel caso, come si sa assai frequente nei Parlamenti contemporanei, in cui il progetto di legge sia di iniziativa del Governo: quando le commissioni parlamentari svolgono la fase dell’istruttoria legislativa (di cui già si è detto: cfr. supra, in fine al par. 2), verificando i dati forniti dal Governo a corredo del suo progetto di legge, esse esercitano evidentemente anche una funzione di controllo dell’esecutivo. Una valenza siffatta è ancora più marcata nell’ipotesi in cui l’esame del Parlamento si incentri su un decreto emanato d’urgenza dal Governo, che le Camere sono chiamate a convertire in legge in un tempo limitato: il riferimento è ai decreti-legge previsti dall’art. 77 della Costituzione italiana o dall’art. 86 della Costituzione spagnola (su quest’ultimo, nel senso che la convalida parlamentare costituisca un atto di controllo che genera effetti legislativi, cfr. Carmona Contreras, 1997).

Un fenomeno non dissimile, di integrazione tra funzione legislativa e funzione di controllo, si verifica anche allorquando siano previsti subprocedimenti all’interno del procedimento legislativo, nei quali alcune commissioni “filtro” (ad esempio, in Italia, la Commissione bilancio e la Commissione affari costituzionali) siano incaricate di verificare specifici aspetti del progetto di legge in esame (rispettivamente, i profili finanziari e la compatibilità costituzionale: Zampetti, 1986). La valenza di controllo di tali subprocedimenti è, poi, ancora più evidente, nella recente vicenda del Comitato per la legislazione, operante a partire dal 1998 presso la Camera dei deputati italiana (Bientinesi, 1998; Petricone, 1998; Berarducci-Alesse, 2000). In questo caso, viene infatti individuato un valore di tipo bi-partisan, come quello della qualità della legislazione, e viene istituito un apposito organo, a composizione paritaria tra maggioranza e opposizione; l’attivazione di tale organo è rimessa ad una minoranza parlamentare (un quinto dei componenti della Commissione) sugli progetti di legge, mentre è automatica in quei procedimenti “duali” (Manzella, 1991), come i disegni di legge di conversione dei decreti-legge e quelli contenenti norme di delega o di delegificazione, nei quali è necessario che il parlamento valorizzi la propria alterità istituzionale nei confronti dell’esecutivo, ponendo la dovuta attenzione e formulando un giudizio – politico sì, ma il più possibile obiettivo –, in un caso, quanto al rispetto delle regole, previste nella legislazione vigente, sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto dei decreti-legge, nell’altro, quanto alla corretta redazione sia delle norme di principio sia delle disposizioni procedurali che devono guidare la predisposizione dei decreti legislativi e dei regolamenti del governo.

Altri procedimenti parlamentari, come si accennava, non sono neppure obbligati a concludersi con un vero e proprio atto tipico. E’ il classico caso di molti procedimenti conoscitivi, i quali non solo “possono essere utilizzati indifferentemente nella fase preparatoria di un procedimento decisionale: legislativo, o di indirizzo o di controllo” (Manzella, 1991), ma possono persino non sfociare in alcun procedimento decisionale, ed esaurire in se stessi la propria funzione. Nel Parlamento italiano, questo accade praticamente sempre per le interrogazioni e le interpellanze – strumenti recentemente resi più incisivi (Cerase, 2000) –, nonché per le audizioni, ma piuttosto frequentemente pure per procedure conoscitive più lunghe e complesse, come nel caso delle indagini conoscitive (di cui si è fatto un uso assai intenso nelle ultime legislature) o anche delle inchieste parlamentari (le quali invece sembrano attraversare una fase di crisi: Manzella, 2000).

Ancora altri procedimenti, infine, si concludono sì con un atto tipico, ma con un atto che non può identificarsi a priori come esercizio una funzione prevalente - come si è visto essere il caso, invece, per la funzione legislativa -, ma la cui funzione prevalente viene di volta in volta determinata dai contenuti dell’atto medesimo. Ad esempio, è questo il caso, in Italia, dei pareri espressi dalle commissioni parlamentari su atti normativi del Governo, che a volte costituiscono una forma di controllo sull’operato del Governo, valutando le commissioni se questo si sia attenuto ai limiti posti dalla legge di delega o di delegificazione che ha previsto l’adozione di tali atti, mentre altre volte appaiono piuttosto come manifestazione di una funzione di co-legislazione, in quanto in questo modo i parlamentari collaborano con il Governo nell’opera di redazione del testo normativo da adottare (Lupo, 1999; Baldini, 2000). Ma si pensi anche al Parlamento europeo, e in particolare al ruolo che tale organo svolge nella procedura di codecisione e, ancor più chiaramente, nelle procedure della cosiddetta “comitologie” (così come riformata dalla decisione del Consiglio del 28 giugno 1999): in quest’ultima ipotesi, infatti, il Parlamento europeo dispone di un potere di intervento, da esercitarsi attraverso una risoluzione motivata, nei casi in cui ritenga che un progetto contenente misure d’esecuzione ecceda le competenze previste da un atto di base che il Parlamento stesso ha contribuito a predisporre nella procedura di codecisione (Tiberi, 2000).

 

5. Verso classificazioni meno lineari?

Anche da questo insieme di considerazioni originano, forse, i tentativi di definire le funzioni parlamentari in termini sufficientemente ampi da consentire di ricomprendere sotto il loro “ombrello” una molteplicità di procedimenti, senza più una diretta corrispondenza con gli atti prodotti dalle camere. Ecco allora che, ad esempio nel rapporto elaborato dal gruppo di esperti per la già ricordata Conferenza dei presidenti dei Parlamenti dell’Unione Europea, le cinque funzioni chiave dei Parlamenti moderni vengono individuate nelle seguenti: a) la determinazione dell'indirizzo politico; b) la legittimazione delle decisioni e delle politiche collettive; c) il controllo degli atti del governo e di altre autorità; d) il mantenimento di uno spazio pubblico di riflessione e discussione; e) la tutela e l'attuazione ottimale dei valori di trasparenza, responsabilità e apertura del processo democratico (Burns-Meny, 2000). Oppure, in un recente manuale inglese, si distingue tra quattro ampie funzioni, entro le quali le altre possono essere ricomprese: a) legittimazione; b) reclutamento; c) controllo e influenza; d) espressione (Norton, 2000).

Certo, bisogna essere consapevoli che il rischio, così facendo, è quello di complicare ulteriormente il quadro, e di ingenerare confusione, invece che chiarezza: all’interno di categorie funzionali definite in modo così ampio possono infatti essere collocati un numero imprecisato di procedimenti parlamentari. D’altro canto, l’alternativa non appare molto migliore, in quanto il continuare a riproporre gli schemi tradizionali presenta il pericolo di far perdere il contatto tra le (lineari) definizioni teoriche e la (complessa) realtà dei Parlamenti contemporanei. In questa alternativa dilemmatica, quel che sembra sicuro è che appaiono ormai lontani i tempi del Parlamento come unico (e onnipotente) legislatore, e che a tale situazione non pare più possibile ritornare, se non attraverso i libri di storia.

 

 

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* Intervento svolto nell’ambito delle giornate di studio su “Le funzioni dei parlamenti nazionali e regionali in Italia e in Spagna”, organizzate dal Centro di ricerca e formazione sul diritto costituzionale comparato dell’Università di Siena e dall’Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Siena, 21-22 luglio 2000.