Cahiers européens -

1. Non pare dubitabile che le modifiche costituzionali inaugurate con la l. cost. n.1 del 1999 e proseguite nel marzo di quest'anno con l'approvazione in seconda lettura del testo intitolato "Modiche al Titolo V della seconda parte della Costituzione" pur lasciando insoddisfatti quanti auspicavano una riforma coerente con le premesse da cui era sorta e sviluppata in tutte le sue implicazioni, offrano all'interprete svariati spunti di riflessione, vuoi per le novità che esse introducono, vuoi per le ambiguità e le lacune che esse presentano.

Il principale tema di discussione che ha recentemente interessato la dottrina riguarda senza dubbio quel processo indotto dalla novella costituzionale del 1999 e che viene comunemente indicato - a torto o a ragione- come la "nuova" fase costituente delle Regioni. Gli argomenti trattati spaziano dai limiti e dalle potenzialità dei contenuti dei nuovi statuti regionali alla forma di governo che ciascuna Regione intenderà adottare e per finire alle implicazioni che l'eventuale entrata in vigore della nuovo Titolo V della Costituzione produrrà sui rapporti tra centro e periferia.

La nostra attenzione, in questa sede, si soffermerà sull'impatto che le modifiche costituzionali di cui si sta discorrendo hanno prodotto sul piano delle fonti, e segnatamente sui rapporti tra fonti statali, regionali e delle autonomie locali.

2. Anzitutto la modifica dell'art.123 Cost. che, come è noto, ha ridisegnato il procedimento di approvazione dello Statuto delle Regioni. L'eliminazione del passaggio "obbligato" presso le Camere delle deliberazioni statutarie ai fini della loro approvazione "con legge della Repubblica", da un lato, e l'inserimento dello strumento referendario nella sequenza procedimentale di approvazione dello Statuto, dall'altro, hanno condotto parte della dottrina a sottolineare come la "paracostituzionalità" del nuovo procedimento di formazione degli Statuti delle Regioni ordinarie abbia reso la fonte stessa "materialmente (e, ora, pure, in una certa misura, formalmente) costituzionale del diritto regionale" [1] . Dal che discende l'interrogativo se dal punto di vista contenutistico questa "paracostituzionalità" è tale da consentire allo Statuto di poter derogare disposizioni del Titolo V della Costituzione diverse da quelle che la stessa novella costituzionale del 1999 indica come derogabili (art.2 e 5 l.c.1/99). La soluzione del quesito è chiaramente connessa, tra l'altro, a quale sia l'interpretazione che si ritenga di accogliere in merito all'unico limite -come dire?- "formale" al cui rispetto saranno tenuti i nuovi Statuti, vale a dire "l'armonia con la Costituzione".

Ora, sul punto gli interpreti si dividono. Da una parte vi è chi propende per ritenere che l'ambito in cui i nuovi Statuti potranno muoversi è contenuto dai limiti espliciti o impliciti che a questa fonte la stessa Costituzione frappone; dall'altra vi è chi ritiene che la modifica costituzionale del 1999 abbia dato la stura alla nascita di un vero e proprio "diritto costituzionale regionale" [2] , ovvero che il limite "dell'armonia della Costituzione" debba intendersi come esclusivo rispetto dei principi rinvenibili dall'intero arco costituzionale e non quindi inclusivo del rispetto dei modelli organizzativi dettati dalla Costituzione per il livello statale [3] . La questione non è di poco rilievo se si tiene mente al fatto che qualora si accogliesse la tesi interpretativa più estensiva, non vi sarebbero ostacoli a ritenere che la fonte statutaria sia abilitata ad introdurre nuovi atti-fonte regionali, quali i decreti legge regionali o i decreti legislativi regionali. Tuttavia, quest'ultima tesi prova troppa. In primo luogo è ancora tutto da dimostrare che il limite suddetto debba interpretarsi nel modo suddetto; in secondo luogo occorrerebbe chiedersi come questi atti, in assenza di una apposita modifica costituzionale, possano essere sottoposti al sindacato di costituzionalità della Corte Costituzionale. Delle due, l'una. O si ritiene che l'introduzione degli atti regionali aventi forza di legge spinga inevitabilmente la Corte Costituzionale a rivedere la propria posizione da sempre contraria all'ammissibilità di tali tipi di fonte, mediante un interpretazione praeter costitutionem dell'art.127, ovvero che questi debbano continuare a ritenersi inammissibili. A riprova di quanto finora detto, vi è anche il nuovo testo dell'art. 127 Cost., il quale seguita ad indicare solo la legge regionale quale atto sottoponibile al giudizio della Corte Costituzionale [4] .

3. In ordine alla disciplina della forma di governo che oggi è rimessa alla determinazione statutaria potrebbero sorgere dei problemi in ordine all'armonica distribuzione della disciplina della materia tra atti normativi diversi: legge statale-statuto-leggi regionali.

L'art.2 della legge cost. 1/99 dispone che il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali siano disciplinati con legge della Repubblica; inoltre afferma che il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto. Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta.

A questo punto merita chiedersi se il nuovo art. 122 della Cost., così modificato dall'art.2 della l.cost.1/99, assegna in via esclusiva allo statuto il compito di disciplinare il meccanismo di elezione del vertice regionale. Infatti, se si considera che quest'ultimo è strettamente legato all'organizzazione regionale e, in particolare, alla forma di governo, la risposta dovrebbe essere positiva. Tuttavia, vanta buoni argomenti anche l'opposta soluzione che vede assegnata la materia alle leggi di Stato e Regione, con esclusione quindi di qualsivoglia interferenza da parte dello Statuto. [5]

Come anticipato, su quali binari s'innesteranno i rapporti tra Statuti e leggi regionali dipenderà ovviamente dal contenuto dei primi e soprattutto dal significato che s'intenderà attribuire alla locuzione "principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento" (è noto che il contenuto necessario dello Statuto, come espressamente disposto dall'art.123, riguarda: la forma di governo regionale, l'esercizio del diritto d'iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali). E' fuor di dubbio la preminenza degli Statuti rispetto alle ordinarie leggi regionali. In tal senso si è varie volte espressa la Corte Costituzionale, in particolar modo nella sent.10 marzo 1983, n.48 laddove mette in rilievo che opinando diversamente "non avrebbe senso l'apposito e aggravato procedimento formativo dello Statuto.previsto dal capoverso dell'art.123". La riforma recente dell'art.123 Cost. non fa venir meno, a nostro avviso, l'attualità dell'orientamento della Corte Costituzionale. A fortiori, il nuovo iter formativo degli Statuti regionali conferma la preminenza degli Statuti sulle fonti regionali subordinate, con tutto quel che tale assetto relazionale comporta (vale a dire, che un eventuale contrasto di una legge regionale con lo Statuto non può non risolversi in una violazione, seppur "indiretta", della Costituzione). Il problema, tuttavia, permane in ordine all'individuazione dei possibili strumenti di garanzia volti ad assicurare il rispetto dello Statuto da parte delle leggi regionali, visto che oramai lo Statuto è da considerarsi atto interamente regionale e che quindi il Governo non avrebbe alcun interesse a farlo rispettare. Anzi, qualora la recente modifica del titolo V sub condicione venisse approvata, la tesi proposta da parte della dottrina secondo cui sarebbe necessario apprestare strumenti che garantissero la "rigidità" degli Statuti avrebbe ulteriori elementi di sostegno. Infatti, la modifica dell'art.127 che verrebbe introdotta dall'art.8 della delib.8 marzo 2001 se da un lato pone su un piano di reciproca parità Stato e Regioni in ordine all'accesso alla Corte Costituzionale, trasformando il controllo sulle leggi regionali da preventivo a successivo, dall'altro non solo rafforza il convincimento che non sarà interesse del Governo rilevare possibili contrasti tra Statuti e fonti regionali per i motivi già detti, ma che esso, qualora lo volesse, non potrà più rilevarlo, essendogli oramai precluso qualsiasi controllo preventivo sulle leggi regionali (non c'è più il visto del Commissario del Governo e tutto l'iter di rinvio al Consiglio regionale della deliberazione legislativa). Gli strumenti proposti vanno nella direzione dell'istituzione in una specie d'organo terzo incaricato di svolgere un controllo preventivo sulle delibere regionali, ovvero di riconoscere al Presidente della Regione una funzione di controllo analoga a quella del Presidente della Repubblica di rinvio al Consiglio regionale delle delibere che siano in palese contrasto con lo Statuto [6] .

4. La soppressione dall'originario testo dell'art.121 Cost. delle parole "e regolamentari" operata dal comma 1, lett.a) dell'art.1 della legge costituzionale 1/99, nonché la nuova formulazione del suo quarto comma ad opera della lett.b) del già citato articolo 1 della l.cost. in esame, costituiscono i rilievi testuali sulla cui base la dottrina ha potuto argomentare che la novella costituzionale del 1999 ha determinato una redistribuzione della potestà normativa tra i due organi regionali, spostando la titolarità del potere regolamentare dal Consiglio alla Giunta.

Il trasferimento così operato, d'altronde, oltre che ad eliminare un'incontestabile anomalia del precedente sistema, si colloca con coerenza nel quadro complessivo della nuova forma di governo regionale come transitoriamente delineata dallo stesso legislatore costituzionale mediante la previsione dell'elezione diretta del Presidente della Regione. La modifica dell'art.121 non può non essere interpretata se non nel senso di una riespansione del principio generale dell'afferenza della potestà regolamentare, almeno nel suo nucleo tradizionale, al potere escutivo.

Permangono tuttavia una serie di quesiti che merita accennare. Anzitutto, è vero che il nuovo testo dell'art.121 Cost. osta alla possibilità per lo Statuto di riattribuire al Consiglio, se pur non in via esclusiva come in passato, la potestà regolamentare? Vi è in dottrina chi sostiene che tale possibilità sia conferita agli Statuti dallo stesso art.121 Cost. cit. il quale dispone che "il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi (.)". Proprio quest'ultima parte del secondo comma dell'art.121 costituirebbe il riferimento testuale cui agganciare la tesi ricostruttiva così esposta poiché se è indubitabile che la novella del 1999 ha spezzato il "monismo" costituzionalmente imposto del Consiglio quale titolare esclusivo della potestà normativa regionale, non è altrettanto indubitabile che tra le altre funzioni che l'art.121 prevede possano essere conferite al Consiglio regionale vi rientri anche quella regolamentare per il tramite dello Statuto (funzioni conferitegli.dalle leggi, e quindi dallo Statuto).

Occorre anche ricordare che una parte della dottrina ritiene di ricollegare il problema qui esposto al limite dell'armonia della Costituzione che informa i nuovi Statuti. Infatti se si parte dall'assunto che il limite dell'armonia con la Costituzione è da intendersi come "rispetto dei principi generali dell'ordinamento costituzionale" e non si estende, quindi, alle "regole", ai profili che attengono al modello organizzativo dello Stato-persona (un ulteriore argomento sarebbe il differente modello scelto per le regioni rispetto a quello delineato dall'art.94 Cost.), questo conduce a ritenere che il nuovo art.121 Cost. non preclude affatto agli Statuti la possibilità di riallocare ai Consigli regionali la potestà regolamentare. La soppressione dell'inciso "e regolamentari", si aggiunge, pur facendo venir meno la regola precedente che vedeva concentrato nel Consiglio il potere normativo regionale, non è sufficiente per affermare un'altra regola, che avrebbe richiesto di essere espressamente enunciata, vale a dire che la titolarità esclusiva della potestà regolamentare spetta oggi alla Giunta (R. TOSI, I nuovi statuti delle Regioni ordinarie: procedimento e limiti, in Le Regioni, n.3-4, 543-544). Gli effetti sugli attuali statuti che la scelta per una delle due tesi contrapposte comporta sono diversi. Se si propendesse per la prima tesi, quella cioè che assegna immediata efficacia alla modifica introdotta dall'art.1 della legge cost. 1/99 senza attendere l'entrata in vigore dei nuovi statuti, gli attuali statuti dovrebbero ritenersi abrogati (o invalidità sopravvenuta) nella parte in cui affidano il potere regolamentare al Consiglio. Diversamente opinando, invece, le disposizioni degli attuali statuti dovrebbero ritenersi valide ed efficaci realizzando, come si dice, "una delle scelte ancora praticabili". Il che comporta, di conseguenza, che non discendendo direttamente dal nuovo art.121 Cost. la potestà regolamentare della Giunta, quest'ultima potrà esercitarlo solo dietro espresso conferimento di potere "se non ancora da parte dei nuovi statuti, almeno da parte della legge regionale".

In effetti, l'attribuzione della titolarità esclusiva del potere regolamentare alla Giunta ben si attaglia ad un modello di forma di governo del tipo proposto dalla novella costituzionale in esame, e quindi la prima delle interpretazioni proposte trova alimento se si segue questa prospettiva. Tuttavia, come è noto, il modello proposto dalla legge cost.1/99 è un modello transitorio, "cedevole" di fronte all'eventuale scelta difforme che dovessero fare gli Statuti in occasione della scelta della propria forma di governo. Pertanto, qualora alcuni nuovi statuti riproducessero il modello di forma di governo transitoriamente espunto dalla novella costituzionale del 1999, ecco che alcune delle argomentazioni addotte a sostegno della titolarità esclusiva del potere regolamentare in capo all'esecutivo regionale verrebbero meno. E' bene avvertire, tuttavia, che la soluzione ai dubbi interpretativi suesposti è intimamente connessa alla soluzione interpretativa che si ritiene di offrire circa l'individuazione dei margini di manovra che la Costituzione lascerebbe agli Statuti in ordine alla determinazione della forma di governo regionale. Per l'aspetto che in questa sede c'interessa più da vicino, occorrerebbe domandarsi se tra le disposizioni costituzionali "cedevoli" di fronte agli statuti, in tema di forma di governo, possa essere ricompreso anche il quarto comma del nuovo art.121 Cost. Se si propende per l'affermativa, allora nessuno ostacolo si frapporrebbe all'inserimento nei nuovi Statuti di disposizioni che attribuissero nuovamente la potestà regolamentare al Consiglio. Ma se così fosse, allora bisognerebbe condurre all'estreme conseguenze l'ipotesi proposta e sostenere che i limiti che gli statuti incontrano nella determinazione della forma di governo regionale sono solo quelli che attengono al rispetto dei principi presenti nell'intero "arco costituzionale" e come tali evanescenti. E' di palmare evidenza l'insostenibilità di una tale tesi ricostruttiva. Invero, se il limite dell'"armonia con la Costituzione" è da interpretarsi come rispetto da parte dello Statuto di tutta una serie di vincoli espliciti ed impliciti alla libera determinazione statutaria della forma di governo regionale, in particolar modo limiti rinvenibili nel titolo V della II parte della Costituzione, è agevole ritenere che tra questi, certamente, vi rientrano i poteri e le prerogative del presidente della regione come configurati dal nuovo quarto comma dell'art.121 Cost. [7] Se così è, risulterebbe pertanto problematico, per quanti sostengono che gli Statuti possano disporre della titolarità della potestà normativa regolamentare, conciliare la loro ipotesi con la disposizione costituzionale (art.121, comma 4) che conferisce al Presidente della Giunta il potere di emanare i regolamenti regionali, potere di emanazione che, come si conviene, si distingue dal mero potere di promulgazione, in quanto il primo, a differenza del secondo, sottende l'idea di un compiuta, attiva partecipazione del soggetto titolare del relativo potere al procedimento di formazione dell'atto [8] . Il vecchio testo del quarto comma dell'art.121 prevedeva che il Presidente regionale promulgasse tanto le leggi che i regolamenti regionali, ponendosi in assoluta coerenza quindi con il primo comma del medesimo articolo che, come ben sappiamo, attribuiva tutta la potestà normativa, sia legislativa che regolamentare, al Consiglio. Ne deriva che una lettura altrettanto coerente dei due commi citati, nella loro nuova formulazione, impone che si accolga la tesi secondo la quale la novella costituzionale del 1999 non solo ha sottratto al Consiglio regionale la potestà normativa regolamentare, ma impedisce altresì che gli possano essere inserite nello statuto disposizioni tese a riallocare, seppur in parte, il potere normativo regolamentare presso il Consiglio [9] .

5. Spostiamo ora il baricentro della nostra analisi dalla titolarità della potestà normativa regolamentare alla tipologia dei regolamenti regionali. Anche questo profilo presenta degli aspetti problematici di non facile soluzione perché involge tanto la questione di quali, tra i tipi contenuti nel modello della l. n.400/88, possano agevolmente essere trapiantati in ambito regionale, quanto la questione della definizione del rapporto che intercorrerà tra i regolamenti dei vari livelli di governo (statale, regionale, locale), in vista soprattutto dell'approvazione referendaria della modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione. Per quel che concerne il primo aspetto, non pare possano sollevarsi dubbi sull'ammissibilità in ambito regionale di regolamenti esecutivi [10] e integrativo-attuativi di leggi regionali. Per i primi è possibile rinvenire il proprio fondamento, seppur implicito, nell'art.121, comma 3°, Cost., così come per i regolamenti integrativo-attuativi i quali sono sostanzialmente assimilabili a quelli di mera esecuzione [11] . Occorre invece domandarsi se le conclusioni, poc'anzi esposte, possano essere riferite anche alla potestà normativa regionale di attuazione di leggi statali ex art.117, comma 2°, Cost. Anzitutto, la prassi più recente dimostra come si sia accolta sul punto quella tesi interpretativa che sosteneva la necessaria natura legislativa delle norme in questione (trattasi di potestà legislativa regionale di tipo meramente integrativo), giustificandola con l'assunto che la dipendenza dalla legge statale non è di per sé sufficiente ad affermare che si tratti di potestà regolamentare. Pertanto, non pare che il trasferimento della titolarità della potestà regolamentare in capo alla Giunta sia tale da incidere sulla ricostruzione qui proposta [12] . Tuttavia, sull'argomento il nuovo Titolo V della Costituzione in corso di approvazione introduce delle novità significative. Il 6° comma del nuovo art.117 Cost., che ci riguarda più da vicino, prevede che salva la potestà regolamentare dello Stato nelle materie di legislazione esclusiva (sempre comunque delegabile alle Regioni da parte dello Stato stesso), le Regioni hanno potestà regolamentare in ogni altra materia, vale a dire nelle materie di legislazione concorrente (di cui al 3° comma dell'art.117) e esclusiva regionale. Il che, da un lato porterebbe a ritenere revocata in dubbio la tesi della natura legislativa delle norme di attuazione delegate dalla legge statale, dall'altro conferma l'inammissibilità di un esercizio del potere regolamentare in assenza di una previa legge regionale.Quanto detto è possibile ricavarlo da una lettura complessiva del nuovo art.117 Cost. che sembra chiaramente presupporre tale tipo di relazione fra fonti. Ne consegue, pertanto, che difficilmente si potranno rinvenire nella nuovo disciplina addentellati normativi cui agganciare la ammissibilità dei c.d. regolamenti indipendenti. Con l'attuale art.117 Cost. la dottrina era propensa, seppur con alcune voci contrarie [13] , a ritenere che in esso operasse una specie di riserva relativa di legge regionale rilevando che è la Costituzione a richiedere implicitamente che la potestà normativa regionale sia esercita con legge "tant'è vero che è nei riguardi della legge regionale che la Costituzione si cura di disciplinare minuziosamente le procedure di controllo, laddove tace del tutto in tema di controllo sui regolamenti" [14] . Ad onor del vero, quest'argomento, collocato nel quadro del nuovo titolo V della Costituzione perde significato se si considera che la novella costituzionale in corso di approvazione elimina l'originario sistema di controllo preventivo sulle leggi regionali previsto dall'art.127 Cost.. Tuttavia, ciò non inficia la conclusione che si è sopra esposta circa l'inammissibilità di regolamenti indipendenti, perché la fondatezza di tale tesi interpretativa si ricaverebbe dalla stessa nuova formulazione dell'art.117 Cost. Al più si potrebbero ritenere ammissibili due pseudo-specie di regolamenti indipendenti: quelli di recepimento di alcuni atti comunitari in assenza di previa legislazione regionale e quelli che incidono su materie di cui il Consiglio si spoglia interamente del proprio potere legislativo a favore del potere regolamentare mediante un'apposita disposizione di legge. Nel primo caso, il regolamento sarebbe parzialmente indipendente (ecco perché pseudo-indipendente) in quanto si collocherebbe sempre in un ambito normativo preesistente, qual è quello comunitario. Nel secondo caso, invece, l'unico limite all'ammissibilità di tali tipi regolamenti sarebbe quella dell'eventuale esistenza di una riserva di legge in quella specifica materia [15] .

Sui regolamenti di delegificazione (dal modello del comma 2° dell'art.17 della legge n.400/88), invece, non pare possano rinvenirsi sia nell'attuale che nel prossimo Titolo V argomenti che ostano alla loro ammissibilità. Più che altro, sul punto occorrerà assistere a quanto i nuovi Statuti saranno in grado di fare introducendo un opportuno capo dedicato alla produzione e alla semplificazione normativa, per evitare in pratica quei fenomeni di rilegificazione che invece hanno contraddistinto l'esperienza della delegificazione a livello statale. Anzi i regolamenti di delegificazione potrebbe essere considerati lo strumento per aggirare l'ostacolo che impedisce agli Statuti di introdurre nuovi atti regionali con forza di legge, segnatamente decreti legislativi regionali [16] .

6. Maggiormente problematico si presenta, invece, il rapporto tra potere normativo regionale e il potere regolamentare degli enti locali. Anzitutto, occorre premettere che il potere regolamentare degli enti locali territoriali trova il proprio fondamento nell'art.7 del T. U. sugli enti locali, ai sensi del quale "nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dallo statuto, il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza e in particolare per l'organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l'esercizio delle funzioni". Ai nostri fini, quel che maggiormente rileva è l'attribuzione agli enti locali di un potere regolamentare per l'esercizio delle funzioni, sia proprie (art.13 del T.U.) che conferite. Questa disposizione è stata interpretata nel senso che i regolamenti locali possono coprire anche materie non previamente disciplinate in senso sostanziale da fonti legislative e che, pertanto, la potestà regolamentare locale sia svincolata dalla necessità di una legge che puntualmente attribuisca la relativa competenza normativa. La logica conseguenza di tale tesi è che la generale previsione di un potere regolamentare degli enti locali relativamente all'esercizio di tutte le sue funzioni rende possibile anche un'attività regolamentare indipendente da parte dei comuni nell'ambito delle funzioni riconducibili alle materie di cui all'art.13 del T.U., salva, ovviamente, l'ipotesi in cui vi sia una legge statale o regionale attributiva della funzione ad altri soggetti o che vi tali materie "siano coperte dalla previsione costituzionale di una riserva di legge" [17] . Fatta questa doverosa premessa, il nodo su cui la dottrina si è divisa è se i regolamenti degli enti locali dovessero essere adottati nel rispetto delle leggi statali e dello statuto e non anche delle leggi regionali. Per sostenere la tesi che propende per l'inserimento delle leggi regionali nel novero degli atti normativi al cui rispetto soggiacciono i regolamenti degli enti locali si fa leva principalmente sul primo e terzo comma dell'art.118 Cost., il quale consentendo l'esercizio di funzioni amministrative da parte degli enti locali in materie sulle quali si esercita la potestà legislativa regionale, sembra presupporre implicitamente una inevitabile interferenza tra le due fonti. Ma al di là di questo rilievo, è la legge n.265/99 che ha introdotto due importanti mutamenti sotto il profilo dei rapporti tra fonti statali e regionali, da un lato, e fonti normative locali, dall'altro. Invero, stando quantomeno alla lettera del comma 3° dell'art.1 del nuovo T.U. sugli enti locali, "la legislazione in materia di ordinamento degli enti locali e di disciplina dell'esercizio delle funzioni ad essi conferite enuncia espressamente i principi che costituiscono limite inderogabile per la loro autonomia". Pertanto, se accogliamo la ricostruzione su innanzi esposta ne deriva che: a) la legislazione regionale che incida sulle funzioni degli enti locali debba conformarsi come legislazione di principio; b) i regolamenti comunali e provinciali di cui all'art. 7 del T.U. sono abilitati a operare in deroga alle disposizioni legislative, tanto statali che regionali, eccezion fatta, ovviamente, per i principi che costituiscono limite invalicabile per la loro autonomia [18] .

Un simile ordine di argomentazioni può d'altronde utilizzarsi per la definizione dei rapporti tra regolamenti statali e regionali, da un lato, e regolamenti di Comuni e Province, dall'altro. Orbene, pur accogliendo sempre la tesi secondo cui l'autonomia riconosciuta agli ee.ll. non era tale da impedire al legislatore di vincolare l'esercizio del potere regolamentare degli ee.ll. mediante regolamenti (statali o regionali), stante l'assenza in materia di una riserva assoluta di legge [19] , non può sottacersi che le modificazioni compiute agli artt.4 e 5 della l. n. 142/90 da parte della l.n. 265/99, e riprese nella nuova formulazione nel T.U. sugli enti locali (art.1, comma 3° e 7 T.U.), rendono inammissibile la possibilità che regolamenti statali o regionali pongano disposizioni di principio costituenti limite inderogabile per i regolamenti comunali e provinciali. Ma la stessa risposta è possibile offrirla per quei regolamenti che pongano disposizioni di dettaglio? Se è sostenibile la ipotesi interpretativa secondo cui alle leggi statali e regionali non è preclusa la possibilità di disporre normative di dettaglio "cedevoli", in quanto derogabili dagli atti regolamentari degli ee.ll., altrettanto si potrebbe sostenere per i regolamenti statali o regionali. In altri termini, operando in materia il principio della competenza che determina, in sostanza, una mera preferenza per un determinato tipo di atto-fonte, si dovrebbe concludere che i regolamenti locali prevalgono su quelli regionali che possono avere soltanto carattere suppletivo [20] .

[1] "Siamo pertanto in presenza di una nuova fonte regionale, la "legge-statuto", che, conformemente alla materia ad essa assegnata, che è la materia costituzionale dei rapporti tra gli organi regionali e, in genere, dell'organizzazione regionale (.)", così. Cfr. A. RUGGERI, Nota minima in tema di statuti regionali ( con particolare riguardo al piano dei controlli governativi) alla luce della riforma costituzionale del '99, in A. FERRARA (a cura di), Verso una fase costituente delle Regioni, Atti del Forum, Roma 5 maggio 2000.

In questo senso, cfr. diffusamente R. TOSI, I nuovi statuti delle Regioni ordinarie: procedimenti e limiti, in Le Regioni, 2000, 527 ss.; cfr., poi, i diversi contributi di A. RUGGERI in "<<Itinerari>> di una ricerca sul sistema delle fonti", anni 1998-2000; A. D'ATENA, La nuova autonomia statutaria delle Regioni, in Rass. parl., 2000, 599 ss.; U. DE SIERVO, I nuovi statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria dopo la modifica dell'art.123 (e la l. cost. n. 2/2001), in U. DE SIERVO (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2000, Torino, 2001, 195 ss.

Si noti, incidentalmente, che parte della dottrina ha criticato l'assunto secondo cui la "forza di legge" sia solo degli atti del governo fungibili rispetto alla legge, sostenendo che "carattere decisivo perché possa riconoscersi <<la forza di legge>> sarebbe allora la posizione di immediata subordinazione alla sola Costituzione e di sovraordinazione rispetto ad ogni altra manifestazione normativa nella stessa materia": G. ZAGREBELSKY, Giustizia costituzionale,1988, 114.

Oltre a quello indicato, si annoverano tra i vincoli "invalicabili" da parte dei nuovi e che, pertanto, vanno applicati in ogni caso quelle disposizioni o quegli istituti che riguardano: a) la sottrazione al Consiglio, in ogni caso, dell'eslcuisiva competenza sul potere normativo regolamentare; b) l'assetto dell'incompatibilità inter organica esterna; c) i contenuti indefettibili degli Statuti; d) la possibilità da parte dell'Assemblea di sfiduciare il Presidente. Su tutti, si veda amplius C. FUSARO, L. STROPPIANA, S. ZAMPOLLA, Forma di governo regionale e legislazione elettorale, in M. CARLI (a cura di), Il ruolo delle assemblee elettive, Vol. I, part.37 ss.

"Nella formulazione secondo cui il presidente della regione promulgava leggi e regolamenti regionali vi era, infatti, la formalizzazione dell'idea secondo cui il presidente della regione rimaneva estraneo al procedimento di approvazione delle une (le leggi) e degli altri (i regolamenti), ambedue di provenienza consiliare: l'emanazione implica invece l'idea della partecipazione attiva al procedimento di formazione dell'atto da parte del Presidente della regione nella sua funzione di Capo dell'esecutivo regionale. In tal senso di esprime B. CARAVITA, La funzione normativa tra consiglio e giunta, in A. FERRARA (a cura di), Verso una nuova fase costituente delle Regioni? Problemi di interpretazione della legge costituzionale 22 novembre 1999, n.1., Atti del Forum, Roma, 5 maggio 2000, 114.

In senso conforme cfr. la convincente ipotesi ricostruttiva di G. TARLI BARBIERI, La potestà regolamentare delle Regioni dopo la l. cost. n.1/99, in Le Regioni, n.3-4, 2000, 651 ss. ; cfr. altresì C. CIRRI, Considerazioni sul potere regolamentare delle Regioni dopo la l.cost. n.1/99, in M. CARLI (a cura di), Il ruolo delle assemblee elettive, cit., 209 ss. Possibilista verso un soluzione statutaria difforme da quella costituzionalmente disposta sembrerebbe U. DE SIERVO, Le potestà regolamentari, dattiloscritto presentato al Convegno su Le fonti del diritto regionale alla ricerca di una nuova identità, Messina, 6 aprile 2001, 2: "Come secondo fattore occorre riferirsi ovviamente alla riscrittura dell'art.121 della Costituzione da parte della legge costituzionale 1/1999, là dove scompare la vecchia e criticatissima attribuzione nelle Regioni ad autonomia ordinaria del potere regolamentare ai Consigli regionali, mentre si riconfigura la nuova fonte statutaria e si determina che essa dovrà, fra l'altro, disciplinare la "forma di governo regionale", all'interno della quale ovviamente rientra anche il problema della titolarità del potere regolamentare".

Sono tali quegli atti contenenti norme che "per essere considerate tali, cioè esecutive, devono necessariamente collegarsi ad altre norme -stavolta desumibili da atti normativi di rango primario- rispetto alle quali assolvono una funzione strumentale": così F. CERRONE, La potestà regolamentare fra forma di governo e sistema delle fonti, Giappichelli, 1991, 12. Ma vd., per tutti, L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Il Mulino, 1996, 341 ss.

Non va sottaciuto, inoltre, che originariamente, quantomeno nelle intenzioni dei costituenti, non tradotte poi in pratica, la potestà regolamentare del Consiglio avrebbe dovuto essere riferita proprio all'attuazione delle leggi statali ex art.117, comma 2°, e non tanto all'attuazione delle leggi regionali, stante la titolarità di entrambe le potestà normative in capo al medesimo organo e la pressocchè identica procedura di approvazione degli atti legislativi e di quelli regolamentari.

Così M. PICCHI, C. PERINI, D. TICCI, Un modello di legge regionale di allocazione delle funzioni. Potestà normativa regionale e autonomia regolamentare di Comuni e Province, in M. CARLI (a cura di), Il ruolo delle assemblee elettive, Vol. III, 138, che richiama in nota U. DE SIERVO, Statuti e regolamenti, nuove fonti normative di comuni e province, in Le Regioni, 1991, 394 ss. Cfr., inoltre, l'interessante saggio di L. PEGORARO- T. GIUPPONI, Le fonti locali tra legislazione di principio e disposizioni di dettaglio, U. DE SIERVO (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2000, Torino, 2001, 243 ss.

" Ne consegue che, nel rapporto tra leggi regionali e regolamenti di Comuni e Province, il principio della competenza non opera una riserva spettante in modo esclusivo a un determinato tipo di atto-fonte, ma determina una mera preferenza, che non vieta al legislatore regionale di porre anche norme di dettaglio destinate a valere fino a quando e nella misura in cui quegli ambiti non siano stati disciplinati dai regolamenti locali": così M. PICCHI et al., op. ult. cit., 143.

In tal senso, ad esempio, L. PALADIN, op. cit., 363; contra,ad esempio, F. SORRENTINO, Le fonti del diritto, in G. AMATO- A. BARBERA (a cura di), Manuale di diritto costituzionale, 17. Secondo l'interpretazione non accolta dal combinato disposto dell'art.128 Cost. e dall'art. 5 della legge 142/90 era possibile desumere una riserva di regolamento che vietava, pertanto, interferenze da parte dei regolamenti regionali e statali (principio di competenza).