MARIA RITA MAGNOTTA

L'ESPANSIONE DEL CONTROLLO DI COSTITUZIONALITA' SULL' ECCESSO DI DELEGA NELLE IPOTESI DI CONFLITTO DI POTERI SOLLEVATO SU DECRETI LEGISLATIVI

  Sommario : § 1. Ipotesi di conflitti di attribuzioni tra poteri dello Stato aventi ad oggetto decreti legislativi. - § 2. L' esclusione delle leggi e degli atti equiparati dalla sfera di applicabilità del conflitto di attribuzione in quanto fonti primarie, appartenenti al sistema di garanzia costituzionale fondato sul sindacato incidentale: sent. 14 luglio 1989, n. 406 .- § 2.1. Le “situazioni particolari” quale presupposto eccettivo e condizione dell'impugnabilità di atti legislativi in sede di conflitto. Il ricorso allo strumento del conflitto tra i poteri dello Stato quale forma di garanzia residuale e ulteriore rispetto all' ordinario ricorso in via incidentale: sent. 10 maggio 1995, n. 161 - § 2.2. - L'overruling definitivo dell'orientamento restrittivo in una dichiarazione di eccesso di delega: sent. 23 dicembre 1999, n. 457 – § 2.2.1 Il profilo soggettivo . - § 2.2.2 Il profilo oggettivo . – § 2.3. La rilevanza del nesso di causalità tra l'eccesso di delega e l'invasione delle competenze nei limiti della sfera di attribuzioni costituzionali: sent. 17 maggio 2001, n. 139 - § 3. La Corte Costituzionale nella dinamica dei poteri.-

PREMESSA

Si può ritenere pacifica la ammissibilità dei conflitti di attribuzione su atti legislativi, secondo le ultime pronunce della Consulta , considerato che negli ultimi due anni i conflitti interorganici hanno avuto ad oggetto questioni inerenti il tema dell' insindacabilità delle opinioni espresse dai membri del Parlamento nell' esercizio delle loro funzioni, dell' inviolabilità della residenza e del domicilio del parlamentare, come garantita dall' art. 68, secondo comma, della Costituzione, la prerogativa della irresponsabilità presidenziale sancita dall' art. 90 della Costituzione, la mancanza di legittimazione dei singoli ministri ad essere parte di un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, il bilanciamento dell' interesse allo svolgimento del processo con l' interesse della Camera alla partecipazione del suo componente ai lavori parlamentari, i limiti oggettivi di ammissibilità del ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dai promotori dei referendum abrogativi. Tuttavia, la ricostruzione dell'ipotesi del conflitto tra poteri avente ad oggetto atti normativi del Governo, in specie decreti legislativi, implica in ogni caso delle considerazioni che investono sia ragioni di ordine sistematico che di tipo ‘sistemico'. La posizione della giurisprudenza costituzionale rivela una tendenza nel rendere più stringenti e condizionanti i controlli sull'istituto della delega legislativa, in corrispondenza all' uso ( abuso ) che di esso recentemente è stato fatto nella prassi legislativa, sulla quale poco hanno inciso i correttivi a carattere procedimentale . Tale uso anomalo che di determinati atti normativi, decreti legislativi e decreti - legge in particolare, si è verificato da qualche tempo nella prassi , potrebbe essere fonte di una “limitazione della garanzia costituzionale, portando notevoli rischi sul piano degli equilibri tra poteri fondamentali” . In tali ipotesi, secondo la Corte è ammissibile il ricorso al conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato, non già in via alternativa, ma quale ulteriore mezzo di controllo, strumento di chiusura del sistema, che si ‘aggiunge' al giudizio incidentale , poiché costituiscono garanzia dell' ordine costituzionale delle competenze a prescindere dalla natura dell' atto. E nell' ambito delle decisioni, i conflitti fra poteri, avendo ad oggetto atti con forza di legge del Governo e le relative censure inerenti alla potestà normativa, artt. 76 e 77 Cost., hanno dimostrato che la valorizzazione del parametro dell' art. 76 Cost. si è rivelato un “ottimo grimaldello” al fine di rendere più stringente ed effettivo il controllo sulla produzione normativa del legislatore delegato.

 

§ 1. IPOTESI DI CONFLITTI TRA POTERI DELLO STATO AVENTI AD OGGETTO DECRETI LEGISLATIVI

Nella sentenza 29 maggio 2002, n. 221 la Corte, ha deciso per l' annullamento dell' art. 9, comma 7, primo periodo, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, precisando meglio i contorni e i presupposti alla presenza dei quali l'eccesso di delega si verifica in un conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato. La Corte dei Conti solleva conflitto, in relazione all'art.9, comma 7, d. lgs 30 luglio 1999, n. 303, in quanto sottrae al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti alcuni decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri.

In particolare, la Corte dei Conti deduce l' eccesso di delega dalla difformità del decreto legislativo n. 303 del 1999 rispetto all'art. 76 della Costituzione, ritenendo che l' attività amministrativa del Governo tende "ad affrancarsi il più possibile" dal controllo esercitato dalla Corte dei Conti, interpretando in modo estensivo le norme contenute nell'art. 11, comma 1, lettera a), e nell' art. 12 della legge 15 marzo 1997, n. 59 ( Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa ) , non essendoci nessun riferimento al regime dei controlli sui "nuovi" atti amministrativi del Governo, da ciò derivando il divieto di sopprimere o ridurre i controlli previsti dalla legge n. 20 del 1994. Da tale "forzatura" interpretativa deriverebbero sia, in primo luogo, l'art. 9 del decreto legislativo n. 303 del 1999, che, pur senza abrogarlo, neutralizzerebbe la parte significativa dell' art. 3 della legge n. 20 del 1994, rendendolo inapplicabile proprio nei confronti dei decreti governativi previsti nello stesso decreto legislativo, sia, conseguentemente, gli ulteriori atti impugnati.

Secondo la Corte, “quanto poi ai profili costituzionali di lesione delle attribuzioni della ricorrente”, prioritario è l' esame di quello riguardante il rispetto dell'art. 76 della Costituzione da parte del legislatore delegato. Dopo aver riconosciuto, in ipotesi, il rispetto della delega ricevuta da parte del Governo, si passa ad esaminare se il decreto legislativo, legittimamente adottato, nell' esercizio delle funzioni legislative delegate, comporti la violazione delle attribuzioni costituzionali determinate, per la Corte dei Conti, dall' art. 100, secondo comma, della Costituzione” . Richiamando l'orientamento precedente, la configurabilità del conflitto costituzionale di attribuzioni in relazione ad atti di valore legislativo è ipotizzabile ogni volta che da un atto legislativo possano derivare lesioni dirette all' ordine costituzionale delle competenze e non esista un giudizio nel quale tale norma debba trovare applicazione e quindi possa essere sollevata la questione incidentale sulla legge. La Corte, proseguendo con il sindacare l' eventuale eccesso di delega, a differenza della sentenza n. 139/2001, non si limita ad affermare un mero rinvio al principio di legalità, ma specifica sia i limiti che le condizioni rilevanti ai fini del conflitto di attribuzioni, ponendo una regola applicabile laddove non sia praticabile la strada del giudizio in via incidentale.

Se quindi il principio di legalità presiede l' ordinamento dei poteri , è altrettanto vero che solo con l' adozione di un valido atto legislativo è possibile incidere sui poteri.

E qualora l' atto, ( decreto legislativo ) che incide sui poteri, sia viziato, in quanto non conforme ai presupposti di validità ed esistenza, posti dalla legge delega, si avrà l' invasione illegittima della sfera di attribuzioni costituzionalmente riconosciute alla Corte dei Conti. In tal modo si giustifica il perché un vizio, l' eccesso di delega, che autonomamente, di per sé e direttamente non invade la sfera di attribuzioni della Corte dei Conti, può invece invadere le attribuzioni dei diversi poteri dello Stato, realizzando una invasione indiretta, sfere di poteri diversi da quelle del Parlamento o del Governo. Se il principio di legalità sovrasta l' ordinamento di qualsiasi potere dello Stato, la sua violazione da parte del Governo di per sé comporta una illegittima invasione dell'altrui sfera di attribuzioni costituzionali. La verifica di tale violazione si impone in via pregiudiziale, poichè ne assorbe se fondata ogni altra. Se il potere esecutivo è esercitato al di fuori dei presupposti che costituzionalmente lo condizionano, si determina l'illegittimità dell' atto legislativo di conseguenza adottato. Viene meno il primo presupposto in presenza del quale il Governo può legittimamente disporre della disciplina dei poteri e di qui ne deriva l'invasione della loro sfera di attribuzioni.

In base all'interpretazione della giurisprudenza costituzionale, si deduce che la severità con cui la Corte ha sanzionato l'eccesso di delega è cresciuta. Infatti è sufficiente il sindacato relativo al vizio di eccesso di delega per escludere la necessità di scendere nell'esame del merito, al fine di verificare se l'atto sia lesivo della sfera di attribuzioni costituzionali. La Corte va quindi rafforzando le possibilità di intervento nonostante la debolezza di forme di controllo su leggi di delega ampie e indeterminate, avendo il controllo più il valore di un monito al legislatore che di uno strumento di argine agli abusi.

 

§ 2 . l' esclusione delle leggi e degli atti equiparati dalla sfera di applicabilità del conflitto di attribuzione in quanto fonti primarie, APPARTENENTI AL sistema di garanzia costituzionale fondato sul sindacato incidentale : sent. 14 luglio 1989, n.406.

Nella prima sentenza in materia , nel conflitto di attribuzione sorto a seguito dell' omessa sottoposizione al controllo della Corte dei Conti del d.P.R. 27 dicembre 1985, n. 1142 e dell' approvazione dell' art. 16, comma primo, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che sottrae al controllo della Corte dei conti “i decreti del Presidente della Repubblica, adottati su deliberazione del Consiglio dei ministri, ai sensi degli artt. 76 e 77 della Costituzione”. La Corte Costituzionale ha ritenuto che “in linea di principio, il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato non può ritenersi dato contro una legge o contro un atto equiparato”, argomentando in tre motivazioni la propria tesi sostenuta. La Corte statuisce che, in linea di principio, il conflitto è escluso, ponendo, secondo la dottrina, una clausola di sicurezza che immediatamente conferiva elasticità alla ratio enunciata, promettendo che se le circostanze lo avessero richiesto la Corte non si sarebbe rifiutata di ammettere un' eccezione al principio per cui il conflitto tra poteri non è fatto per impugnare le leggi. Ma l' eccezione è possibile solo se esiste già una regola, rappresentata dal fatto che non esistono altri strumenti per assicurare una difesa efficace delle attribuzioni tutelate in Costituzione . Di qui, la logica argomentazione in negativo, nel fondare l'esclusione degli atti legislativi dal conflitto: ‘la ragionevole esigenza di bilanciare la relativa latitudine della cerchia degli organi abilitati al conflitto fra poteri', onde evitare di alzare la soglia della conflittualità; il caratterizzarsi quale strumento di tipo sperimentale, tale da “costituire un elemento di rottura del nostro sistema di garanzia costituzionale”, rispetto al sistema che, per quanto concerne la legge ( e gli atti equiparati ), resta incentrato nel sindacato incidentale, quale correlato all' idea, rimasta portante nel nostro sistema costituzionale, della preminenza della legge e degli atti equiparati. “In considerazione della riferibilità di tali atti al più alto livello di rappresentatività politica generale ( riferibilità diretta per le leggi e indiretta per gli atti di normazione primaria del Governo ) e al più alto livello di autonomia ( leggi regionali e provinciali ), si è cosi ritenuto, per un verso, di sottrarli in linea generale ad iniziative volte ad ostacolarne, in via preventiva, l' efficacia”. Come risulta evidentemente, la prospettiva appariva perentoria, onde evitare, come è stato sostenuto, la proliferazione di “zone franche di incostituzionalità”, e favorendo l' efficacia degli atti normativi non in astratto, ma in concreto, dovendo essere verificato il grado di costituzionalità nel loro impatto sociale, cioé nella loro concreta incidenza sugli interessi reali , in casi di leggi o atti con forza di legge che regolano direttamente competenze di organi pubblici e non anche l' ordine sostanziale e le connesse situazioni soggettive . Infine, la considerazione che difficilmente sarebbe applicabile alla legge, quale atto normativo primario ex art. 70 Cost., l' art. 38 della L. n. 87 del 1953, vale a dire l'eliminazione dall' ordinamento giuridico in base ad una sentenza di annullamento in luogo di una declaratoria d' illegittimità costituzionale, sistema che, per quanto concerne la legge ( e gli atti equiparati), è incentrato nel sindacato incidentale, in quanto correlato alla preminenza, nel nostro sistema costituzionale, della legge e degli atti equiparati . Ma tale interpretazione, non essendo del tutto convincente, tenderà successivamente ad evolversi, attraverso una rivisitazione delle pronunce in tema di conflitto di attribuzioni aventi ad oggetto atti legislativi.

§ 2.1. le “situazioni particolari” quale presupposto eccettivo E condizione dell'impugnabilità di atti legislativi in sede di conflitto. il ricorso allo strumento del conflitto tra i poteri dello Stato quale forma di garanzia residuale E ulteriore rispetto all' ordinario ricorso in via incidentale : sent. 10 maggio 1995, n. 161

Nella pronuncia 10 maggio 1995, n. 161, il conflitto di attribuzione ha ad oggetto il decreto-legge 20 marzo 1995, n. 83, recante "Disposizioni urgenti per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie". La Corte, dopo aver premesso che oggetto del conflitto sarebbero state “le restrizioni disposte alla campagna referendaria - che formano l' oggetto del conflitto - appaiono suscettibili di incidere sulla formazione della volontà di coloro che esprimono il loro voto nel referendum e, di conseguenza, nella sfera di attribuzioni garantita, ai sensi dell' art. 75 della Costituzione, ai ricorrenti”, sembrava non sviluppare le censure valutate in premessa. Passando all' esame dei presupposti oggettivi del conflitto, con specifico riferimento al decreto - legge n. 83 del 1995: i ricorrenti richiamano la dottrina secondo la quale il conflitto è ammissibile in presenza di atti o comportamenti invasivi di una sfera di competenza costituzionalmente garantita ovvero del cattivo uso del potere, indipendentemente dalla natura dell' atto lesivo, che pertanto può anche essere una legge. Dopo aver richiamato la prassi in tema di decretazione d' urgenza, dalla quale possono derivare effetti irreversibili, nel ricorso si rileva che le stesse ragioni poste dalla Corte - con la sentenza n. 406 del 1989 - a fondamento dell' inammissibilità del conflitto nei confronti di una legge, dovrebbero giustificare l' ammissibilità del conflitto nei confronti del decreto - legge. Infatti, secondo la prospettazione dei ricorrenti, alla peculiare forza della legge si contrappone la natura precaria e provvisoria del decreto - legge, quale provvedimento emanato sotto la responsabilità del Governo. Inoltre, sempre ad avviso dei ricorrenti, il coordinamento tra la disciplina dei giudizi incidentali e la disciplina dei conflitti si pone in maniera diversa quando oggetto del conflitto sia un decreto - legge, dal momento che, non potendo operare lo strumento del giudizio incidentale in caso di mancata conversione, rimane preclusa la possibilità che il provvedimento legislativo giunga al controllo della Corte. Infine i ricorrenti, ribadendo il carattere provvisorio del decreto - legge, affermano che tale atto, in caso di mancata conversione, viene a trasformarsi in un mero "comportamento" imputabile al Governo, da cui possono conseguire lesioni della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite, quali i diritti politici ed elettorali, che la semplice decadenza ex tunc non è idonea a ripristinare. In relazione al provvedimento impugnato dal Garante, i ricorrenti si rimettono alle valutazioni della Corte, pur ponendo in risalto che le autorità amministrative indipendenti sono poste, nell'ordinamento italiano, in posizione di "immediata subordinazione alla Costituzione". La Corte Costituzionale ritiene, peraltro, che il precedente rappresentato dalla sentenza n. 406/89 debba essere interpretato e nuovamente valutato anche alla luce degli sviluppi della prassi e dei più recenti indirizzi della dottrina. In questo punto della motivazione è possibile rintracciare una prima deroga all' inciso “in linea di principio”, riferendosi la Corte specificamente ai decreti - legge quali atti idonei a formare oggetto di conflitto di attribuzioni. Infatti, la sentenza n. 406 del 1989 ha giustificato l'esclusione delle leggi e degli atti equiparati dalla sfera di applicabilità del conflitto di attribuzione in quanto tali atti, quali fonti primarie, rientrano in un sistema di garanzia costituzionale fondato sul sindacato incidentale . Questa motivazione, riferita in linea di massima alla legge, in quanto atto caratterizzato dalla durata e dalla stabilità dei propri effetti, non è direttamente riferibile ed applicabile ad un atto quale il decreto - legge, che la stessa Costituzione viene a qualificare come "provvedimento provvisorio", che il Governo adotta sotto la propria responsabilità e che è destinato ad operare per un arco di tempo limitato, venendo a perdere la propria efficacia fin dall'inizio in caso di mancata conversione in legge entro il termine fissato nell' art. 77 della Costituzione. Perdita di efficacia che non può far venir meno i mutamenti irreversibili della realtà che lo stesso decreto abbia potuto produrre nel corso della sua precaria vigenza, con la conseguenza che l'atto non convertito, anche se divenuto inefficace, permane di fatto come "comportamento" di cui il Governo è chiamato, sotto ogni profilo, a rispondere. La ratio della deroga all' inciso “in linea di principio” si basa sulla natura provvisoria e precaria del decreto - legge, da cui consegue la necessità di una effettiva ed efficace tutela, che sarebbe compromessa dai tempi fisiologici del sindacato incidentale. Infatti la Corte Costituzionale evidenzia che rispetto al decreto - legge “il profilo della garanzia si presenti essenziale e tenda a prevalere - come emerge dallo stesso disegno tracciato nell' art. 77 della Costituzione - su ogni altro”. Profilo che verrebbe a risultare, se non compromesso, certamente limitato ove il controllo di costituzionalità dovesse ritenersi circoscritto alla sola ipotesi del sindacato incidentale. È noto, infatti, che, per il decreto - legge, questo tipo di sindacato, per quanto possibile, si presenta di fatto non praticabile in relazione ai tempi ordinari del giudizio incidentale ed alla limitata vigenza temporale dello stesso decreto. Questa limitazione nella garanzia costituzionale potrebbe, d'altro canto, dar luogo a prospettive non prive di rischi sul piano degli equilibri tra i poteri fondamentali, ove si pensi - anche alla luce dell' esperienza più recente - al dilagare della decretazione d' urgenza, all' attenuato rigore nella valutazione dei presupposti della necessità e dell' urgenza, all' uso anomalo che è dato riscontrare nella prassi della reiterazione dei decreti non convertiti. Dunque, secondo la Corte, il conflitto di attribuzioni è praticabile laddove sussistano delle difficoltà di impugnare il decreto - legge in via incidentale, dunque si pone quale mezzo ulteriore di garanzia, ponendosi quale strumento di chiusura del sistema . Il ricorso allo strumento del conflitto tra i poteri dello Stato può, dunque, rappresentare la forma necessaria per apprestare una difesa in grado di unire all'immediatezza l' efficacia. Appare, pertanto, giustificato riconoscere, precisati in tal modo i contenuti enunciati nella sentenza n. 406 del 1989, in sostanziale continuità con la linea motiva in essa espressa, la possibilità di utilizzare nei confronti del decreto - legge lo strumento del conflitto tra i poteri dello Stato come controllo da affiancare al sindacato incidentale. Nè questa estensione delle forme di sindacato riferita al decreto - legge può assumere il significato di una rottura dell' unitarietà del regime del controllo di costituzionalità sanzionato, per le leggi e gli atti con forza di legge, dall' art. 134 della Costituzione, ove si consideri, nel quadro delle fonti, “ la natura particolare del decreto-legge come provvedimento provvisorio adottato in presenza di presupposti straordinari nonchè la possibilità che, in situazioni particolari quali quelle innanzi richiamate, lo strumento del conflitto possa essere impiegato anche nei confronti della legge e del decreto legislativo” . La sentenza 161/1995 contiene la definizione puntuale delle eccezioni in cui un conflitto può essere ammesso contro atti legislativi . Così, due distinti livelli di ammissibilità del conflitto contro atti legislativi saranno riuniti in un unico momento discriminante, rendendo ammissibile il conflitto a prescindere dalla tipologia della fonte primaria impugnata, sia essa legge, decreto - legislativo, decreto - legge, vale a dire le “situazioni particolari”. Ma cosa s' intende per “situazioni particolari”? La Corte non indica tassativamente le ipotesi che rientrano nelle “situazioni particolari”, ma dal contesto della sent. 161 del 1995 sembra possibile individuare alcune ipotesi che possono orientare in tal senso, facendo riferimento all' impossibilità o alla difficoltà concreta di ricorrere in tempo utile al giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale quando si verificano lesioni di competenza, concrete ed attuali; oppure l' impossibilità per un potere dello Stato di esercitare una competenza per esso essenziale; o, infine, una lesione di diritti fondamentali che, anche in mancanza di un danno irreversibile, comporti la necessità di una tutela efficace ed immediata. In effetti, nella prima ordinanza, 2 giugno 1995 n. 226, la Corte ritiene ammissibile il conflitto di attribuzioni secondo il profilo oggettivo, valutando quindi la natura dell' atto legislativo ( “ in relazione all' adozione del decreto-legge n. 182 del 1995, è dedotta l' invasione e la lesione di attribuzioni di rilievo costituzionale, spettanti ai promotori del referendum abrogativo nello svolgimento della campagna referendaria ai sensi degli artt. 21, 48, 75 e 77 della Costituzione” ) e trascurando il precedente parametro indicato nella 161 del 1995, le “situazioni particolari”. Successivamente sembra rivalutare la sentenza 161 quale precedente sulla base del quale argomentare le ipotesi eccettive alla regola. Infatti, nel ricorso per conflitto promosso dal C.S.M. contro un decreto - legge ( 3 aprile 1995, n. 101 ) la Corte ha affermato che “in determinate ipotesi l'uso del decreto-legge può condurre a comprimere i diritti fondamentali (e in particolare i diritti politici), a incidere sulla materia costituzionale, a determinare situazioni non più reversibili né sanabili”. Considerato che nella stessa sentenza n. 161/1995 la Corte ha ritenuto ammissibile il conflitto anche nei confronti della legge e del decreto legislativo, alla presenza di una condizione, le "situazioni particolari". E' possibile ritenere che le ipotesi ora richiamate si configurino come “situazioni particolari”, in quanto richiedono, ai fini di una difesa immediata ed efficace, il ricorso allo strumento del conflitto tra i poteri dello Stato quale forma di garanzia necessaria e più utile ( nonché residuale alle ‘strettoie' del giudizio di incidentalità ).La sentenza n. 406 del 1989, in cui è stata definita la regola, successivamente ha subìto una serie di modifiche attraverso l' introduzione del criterio delle “situazioni particolari”, affermato nelle ordinanze attraverso l'eccezionalità dell'impugnabilità in sede di conflitto di atti legislativi, e rappresentando, sulla base della più volte richiamata sentenza n. 161/1995, il consolidamento delle eccezioni all'inciso “in linea di principio” contenuto nella sentenza n.406/1989. In effetti, è difficile continuare ad affermare la tenuta della regola a fronte delle eccezioni via via introdotte dalla Corte. Infatti, nell' ordinanza di ammissibilità 16 luglio 1989,n. 323 si recide una tendenza che si riteneva consolidata, vale a dire che il conflitto di attribuzioni avente ad oggetto atti legislativi si riteneva ammissibile solo in via di eccezione, solo se ricorreva il presupposto eccettivo riconosciuto nelle “situazioni particolari”, ritenute dalla Corte talmente gravi da richiedere e legittimare uno strumento di garanzia ulteriore rispetto all' ordinario ricorso in via incidentale. Invece nell' ordinanza n. 323 la Corte afferma che nonostante quanto deciso nella sentenza n. 406, “é comunque necessario che, su questo problema controverso, possa esplicarsi il pieno contraddittorio tra le parti, anche alla luce degli sviluppi della successiva giurisprudenza costituzionale”. E' il primo caso in cui viene ammesso un conflitto di attribuzione avente ad oggetto un decreto legislativo.

 

§ 2.2 L'OVERRULING DEFINITIVO DELL'ORIENTAMENTO RESTRITTIVO IN UNA DICHIARAZIONE DI ECCESSO DI DELEGA :sent. 23 dicembre 1999, n.457.

La sentenza n. 457 del 1999 rappresenta un punto di arrivo in quanto la Corte Costituzionale ammette esplicitamente la sindacabilità in sede di conflitto tra poteri dello Stato anche delle leggi, tutte le volte in cui non sia esperibile nei loro confronti il giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale. La Corte, infatti, in via peliminare affermando l' esistenza delle condizioni soggettive e oggettive per la proposizione del conflitto stabilite ai sensi dell' art. 37, della legge 11 marzo 1953, n. 87, legittima sotto il profilo soggettivo, sia il ricorrente, ( la Corte dei Conti ), essendo ‘potere costituzionale legittimato alla proposizione del conflitto di attribuzione, esercitando tale funzione in piena autonomia dagli altri poteri' , che il resistente, non potendo sussistere “nessun dubbio circa la legittimazione a resistere del Governo, essendo contestata la lesione delle attribuzioni costituzionali della Corte dei conti che si assume derivare da decreti legislativi da esso adottati nell' esercizio della funzione legislativa delegata”.

 

§ 2.2.1 IL PROFILO SOGGETTIVO :

La definizione di ‘potere' contenuta nell' art. 37 della legge 11 ottobre 1953, n. 87 si riferisce ad una concezione funzionalmente unitaria di potere dello Stato , poi superata in base alla nozione destinata ad “abbracciare tutti gli organi ai quali sia riconosciuta e garantita una quota di attribuzioni costituzionalmente definita” , in virtù della titolarità e dell' esercizio di funzioni pubbliche costituzionalmente rilevanti e garantite, quali organi cui spetti una sfera di attribuzioni stabilita in Costituzione, che compiano atti in posizione di autonomia e imputabili allo Stato.

Tale definizione della Corte Costituzionale è stata definita come minimalista, anche se si verifica la tendenza ad includere e a riconoscere autonoma legittimazione ad organi che formalmente non sono menzionati in costituzione, ma la cui attività incide nell' equilibrio dei poteri. Dunque, per ‘soggetti del conflitto' s' intende organi abilitati ad esprimere una attribuzione di rilievo costituzionale in via definitiva .

In particolare, nell' ipotesi di conflitto di attribuzioni aventi ad oggetto decreti legislativi, per identificare l' organo competente a dichiarare la volontà del potere di appartenenza, è necessario premettere una considerazione.

L' invasione di attribuzioni provocata da decreti legislativi rappresenta un ipotesi più complessa, in quanto la fattispecie è costituita da un decreto legislativo, connesso funzionalmente ad una legge di delegazione emanata dal Parlamento. Quindi, i conflitti di attribuzioni potrebbero verificarsi almeno in due ipotesi, vale a dire quando il decreto legislativo invade la sfera di attribuzioni di altro potere per eccesso di delega legislativa, o, l'invasione di attribuzioni è realizzata dalla legge delega stessa, attraverso il decreto legislativo che si conforma ad essa, quanto a principi e ad oggetto. In relazione alla legittimazione al conflitto, nel caso di conflitto di attribuzioni per eccesso di delega, potrebbe riconoscersi l'esclusiva legittimazione passiva dell' Esecutivo. Nel secondo, oltre all'Esecutivo, legittimato passivo sarà anche il Parlamento in quanto il conflitto poteva essere sollevato già prima dell' adozione del decreto legislativo, avendo ad oggetto la legge delega: il decreto legislativo rappresenta solo una specificazione della lesione già verificatasi in sede parlamentare. Nel caso di conflitto di attribuzioni sollevato nei confronti del Parlamento, i ricorsi sono stati sollevati nei confronti di entrambe le Camere; in un solo caso le Camere si sono costituite in contraddittorio , quando si sono costituite separatamente . Quanto al profilo oggettivo, l' ammissibilità del conflitto tra poteri dello Stato va valutato non in funzione della natura degli atti ai quali è ascritta la pretesa lesione delle competenze costituzionali, bensì in funzione della difesa delle attribuzioni costituzionali, in base all' art.37, primo comma, della legge 11 marzo n. 87 del 1953, “la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali” . Dunque non vi sono motivi di carattere sistematico né di stretto diritto positivo per ritenere inammissibili i conflitti di attribuzione su atti con forza di legge ( decreti legislativi), considerato che non rileva la natura dell' atto, poiché l' istituto ruota fondamentalmente da un lato sull' interesse ad agire e dall' altro sull'invasione di competenza e, in riferimento a tali criteri, dovrà essere valutato l' atto .

 

§ 2.2.2 IL PROFILO OGGETTIVO :

L' art. 38 della legge 11 marzo n. 87 del 1953, sembra presupporre un' ipotesi di vindicatio potestatis , ma tale disposizione non sembra escludere le ipotesi di conflitto da interferenza dell' esercizio delle competenze, altrimenti i conflitti tra poteri si realizzerebbero solo in ipotesi teoriche. Pertanto, per oggetto del conflitto s' intende direttamente il ‘rapporto', le attribuzioni lese, ed eventualmente l' atto. Secondo parte della dottrina, sarebbe preferibile recuperare il significato originario dell'espressione ‘attribuzioni', Rechte und Pflichte e non solo Zustandigkeiten , in tal modo comprensiva di competenze, diritti e doveri dei ‘poteri' confliggenti.

In relazione alla natura costituzionale delle attribuzioni degli organi i conflitto, la dottrina distingue se il grado di costituzionalità sia da riconoscere alle attribuzioni di entrambe gli organi in conflitto o ad uno di essi ( e in tal caso a quale di essi, resistente o ricorrente ), talora distinguendo a seconda che si versi nell'ipotesi della vindicatio potestatis o del conflitto da interferenza. Altra dottrina in base alla incompetenza in senso soggettivo, ritiene che è possibile superare la tradizionale distinzione tra conflitti da vindicatio e da menomazione, riferendo la menomazione, materializzata da norme che regolano l' esercizio dell' attribuzione, esclusivamente al soggetto agente.

Il parametro di giudizio della Corte è definito da norme costituzionali, e dalle norme di legge ordinaria e consuetudini costituzionali che integrando e specificando i parametri costituzionali, determinano in concreto il quantum di competenza.

In ogni caso, non ammettendosi conflitti ipotetici e virtuali, deve sussistere un interesse a ricorrere del potere ad adire la Corte: essendo condizione valida e sufficiente la concreta minaccia che derivi dal comportamento di un potere alla integrità della sfera di attribuzioni dell' altro .Tuttavia, l' interesse a ricorrere non va identificato con il concetto di rilevanza , in quanto tipico dei giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale e poiché l' interesse prescinde dall' applicazione dell' atto che si assume lesivo. L' atto lesivo non è una semplice minaccia alla competenza, bensì è “fatto o comportamento idoneo, come altri, a menomare attribuzioni costituzionali e a costituire materia di conflitto”. Né l' ammissibilità del conflitto potrebbe essere negata in considerazione della natura legislativa degli atti ai quali è ascritta la pretesa lesione delle competenze costituzionali in questione.

A differenza della giurisdizione costituzionale sulla legittimità delle leggi, il cui ambito è determinato in relazione ai tipi di atti assoggettabili al giudizio, la giurisdizione costituzionale sui conflitti è determinata in relazione alla natura dei soggetti che confliggono e delle loro competenze la cui integrità essi difendono. E in effetti il giudizio per conflitto di attribuzioni non è giudizio sulla legittimità di atti (anche se, a seconda dell' esito del giudizio stesso, può conseguire l' annullamento dell' atto lesivo) ma garanzia dell' ordine costituzionale delle competenze ( art. 38 della legge n. 87 del 1953), quale che possa essere la natura dell' atto cui, in ipotesi, sia ascrivibile la lesione delle competenze medesime. Il conflitto costituzionale è preordinato alla garanzia dell'integrità «della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali» ( art. 37, primo comma, citato ), senza che, né dalla disciplina costituzionale né da quella legislativa, si dia alcun rilievo alla natura degli atti da cui possa derivare la lesione all' anzidetta «sfera di attribuzioni». Anche se il giudizio incidentale resta il mezzo che il nostro sistema di giustizia costituzionale prevede specificamente, nella generalità dei casi, per sottoporre le leggi al controllo di costituzionalità, da ciò non può peraltro derivare l' esclusione assoluta dell' ammissibilità di conflitti di attribuzione prospettati in relazione alla definizione delle competenze operata con legge – con l' eventualità che all' invalidazione di tale atto si possa giungere anche all' esito di un giudizio su conflitto di attribuzione.

Dal valore generale e specifico del giudizio incidentale deriva invece soltanto che deve escludersi, nella normalità dei casi, l' esperibilità del conflitto tutte le volte che la legge, dalla quale, in ipotesi, deriva la lesione delle competenze, sia denunciabile dal soggetto interessato nel giudizio incidentale, come accade di norma quando l' usurpazione o la menomazione del potere costituzionale riguardi l' autorità giudiziaria, nell' esercizio delle sue funzioni .

La Corte sembra aver ampliato la possibilità di impugnativa di atti aventi forza di legge in due pronunce relative ad atti di cui si è registrato un uso distorto rispetto ai criteri dettati dalle norme costituzionali. In particolare, per quanto concerne la legislazione delegata, la proponibilità del conflitto di attribuzioni avente ad oggetto una legge delega o un decreto legislativo implica un intervento della Corte Costituzionale più tempestivo, non essendoci né limiti riferibili al contenuto né ai soggetti che possono, in astratto, denunciare l' invasione delle loro attribuzioni costituzionali. L' ampliamento delle possibilità impugnatorie della delega legislativa non automaticamente significa maggiore efficacia del controllo effettuato attraverso il giudizio costituzionale, in quanto facilmente l' ampliamento può ridursi ad un mero monito al legislatore. Ciò nonostante, gli effetti che in concreto la sentenza n. 457 del 1999 ha effettivamente prodotto sono state le ordinanze di ammissibilità, alla verifica della sussistenza del solo profilo oggettivo, essendo caduto il criterio delle “situazioni particolari”. E' necessario verificare il rilievo che assumono i vizi tipici dell' abuso in sede di conflitto tra poteri originati da decreti legislativi.

Nella sentenza 23 dicembre 1999, n. 457 la Corte verifica se i decreti legislativi invadono le attribuzioni costituzionali della Corte dei Conti escludendo l' ipotesi di invasione denunciata in quanto sussiste la libertà del legislatore di ridefinire “i casi e le forme di controllo”.

In relazione all' ipotesi dell' eccesso di delega, la Corte ha ritenuto non fondato il ricorso , le disposizioni dei decreti legislativi sarebbero state adottate in violazione dei limiti di oggetto e dei principi e criteri direttivi della delega, determinati dagli artt. 11, comma 1, e 18, comma 1, della legge n. 59 del 1997, la lesione delle attribuzioni costituzionali della ricorrente si basa, secondo la ricorrente, sulla violazione dell' art. 76 della Costituzione.

L' art. 11, comma 1, lettere b ) e d ), della legge n. 59 del 1997 ha delegato il Governo a emanare decreti legislativi, al fine di «riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi dall'assistenza e previdenza» e «riordinare e razionalizzare gli interventi diretti a promuovere e sostenere il settore della ricerca scientifica e tecnologica nonché gli organismi operanti nel settore stesso». In relazione alla pretesa violazione dei limiti di oggetto, nell' ambito della delega così disciplinata, è sufficiente osservare che il disegno di riforma delle amministrazioni e degli enti pubblici risultante dalla legge n. 59 del 1997 comprende nell' insieme esclusivamente i loro aspetti organizzativi, risultando conforme all' intero intervento riformatore previsto dalla legge. La riconsiderazione della disciplina dei controlli rappresenta un elemento di tale riforma, ciò che è del resto indirettamente ma chiaramente palesato dal rinvio che l' art. 14 della legge n. 59 del 1997 fa all' art. 3, comma 6, della legge n. 20 del 1994.

La prospettata violazione dei principi e criteri direttivi, a sua volta, viene motivata con riferimento a quest' ultima disposizione, con la quale si stabilisce, per quanto qui interessa, che “la Corte dei Conti riferisce, almeno annualmente, al Parlamento ... sull'esito del controllo eseguito”.

Il «controllo eseguito» è formula che non esprime un suo proprio contenuto circa i caratteri del controllo medesimo, ma che rinvia al controllo successivo, che si esercita unicamente sui conti consuntivi, con l' esclusione del controllo amministrativo di regolarità contabile e sui singoli atti di gestione, secondo quanto previsto dalle norme dei decreti legislativi. Secondo le norme che hanno dato origine al conflitto, in relazione a tale controllo, la Corte dei conti «riferisce annualmente» al Parlamento, mentre, secondo il comma 6 dell' art. 3 della legge n. 20, la relazione al Parlamento è prevista con cadenza «almeno annuale». Ciò non comporta peraltro violazione di quest' ultima disposizione (e quindi indirettamente dell'art. 14 della legge n. 59 del 1997 che la richiama), poiché sembra contenere la previsione di un adempimento minimo, un limite che le norme delegate puntualmente sembrano rispettare. 

La Corte risolve in modo contraddittorio, ma che apre la riflessione a tre strade:

•  Se si ipotizzasse che esistesse l' eccesso di delega si dovrebbe rilevare che il potere della Corte dei Conti (modifica dei casi e delle forme di controllo) sarebbe esercitabile in concreto solo attraverso un valido atto legislativo.

Ma il decreto legislativo non s' identifica con tale atto, non trovando corrispondenza nella legge delega in quanto ne ha ecceduto i limiti . Un organo non legittimato, vale a dire il Governo in eccesso di delega, invade le attribuzioni costituzionali della Corte dei Conti, disciplinando ‘i poteri di controllo ', la Corte Costituzionale, quindi, annullerà l' atto che in modo illegittimo invade le attribuzioni, cioè il decreto legislativo.

Nella sentenza in questione, la Corte sembra essere caduta in contraddizione tra i presupposti e la conclusione, dovendosi far risalire all' inversione dell'iter logico seguito nell'argomentazione: avrebbe dovuto valutare in via preliminare l' esistenza o la carenza di un valido atto legislativo, in quanto sufficiente a statuire sull' invasione delle attribuzioni costituzionali. Se l' esito fosse stato positivo, l' esame sarebbe passato al merito, se i limiti dei controlli sulla gestione violavano l' art. 100, co. 2 Cost.

•  Poiché un atto formalmente legislativo è efficace e valido finchè non è espunto dall' ordinamento giuridico, essendo l' unico mezzo per eliminarlo se illegittimo perché viziato ( per eccesso di delega ) di per sé solo non lesivo della sfera di attribuzioni, è la previa dichiarazione di incostituzionalità, ovvero è la Corte che dovrebbe sollevare q.l.c. davanti a sé stessa. In quanto il vizio di eccesso di delega è inidoneo ad invadere di per sé la sfera di attribuzioni, la Corte avrebbe potuto sollevare q.l.c. laddove lo riteneva effettivo.

3.Ultima soluzione, di cui si è avvalsa la Corte, si basa sul sindacare solo le censure direttamente riferibili alla lesione di competenza e dichiarare inammissibili, per carenza di interesse, tutte le altre censure che di per sé non comportavano invasione.

L' eccesso di delega quindi non è un vizio di per sé solo invasivo della sfera di attribuzioni, potendo questa essere lesa solo dal contenuto che l' atto assume. Il vizio di presupposti o procedurale può essere censurato in sede di conflitto in quanto attraverso lo stesso si realizzi l' invasione solo così sussiste l' interesse a ricorrere solo così sussiste un imprescindibile nesso di strumentalità tra le due illegittimità .

 

§ 2.3 . LA RILEVANZA DEL NESSO DI CAUSALITA', TRA L' ECCESSO DI DELEGA E L'INVASIONE DELLE COMPETENZE, NEI LIMITI DELLA sfera di attribuzioni costituzionali : sent. 17 maggio 2001, n .139.

Con la sentenza 17 maggio 2001, n. 139 la Corte si è pronunciata su un conflitto sollevato dalla Corte dei Conti in relazione al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 per lesione delle attribuzioni costituzionali ad essa riconosciute dall' art. 100, comma 2 Cost., per violazione degli articoli 81, 97, 41 e 3 Cost. ed infine per violazione dell' art. 76 Cost, statuendo per la prima volta l'illegittimità di una disposizione contenuta in un decreto legislativo, essendo relativa ad una materia non ricompressa nell' oggetto della legge di delega: la Corte perviene ad annullare la disposizione in quanto non spetta al Governo adottare l' art. 3, comma 1, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 . L a decisione si pone in linea di continuità con l' indirizzo giurisprudenziale che ritiene ammissibile il conflitto fra poteri sollevato in relazione ad un atto legislativo consentendo al ricorrente di dolersi in violazione della disciplina costituzionale relativa all' emanazione degli atti con forza di legge del Governo. I conflitti di riferimento sono proposti dalla Corte dei Conti in relazione a decreti legislativi del Governo, in quanto intervenuti a disciplinare la materia del controllo e della gestione e in ogni caso la ricorrente ravvisava da un lato la violazione della disciplina costituzionale delle proprie attribuzioni, cioè l' art. 100, comma 2, dall' altro la violazione della delega legislativa. In relazione al rapporto esistente tra il conflitto di attribuzioni e il tipo di vizio che direttamente non investe le attribuzioni del ricorrente, vale a dire l' eccesso di delega, la Corte aveva affermato, non spingendosi a motivare, che “dalla pretesa violazione dell' art. 76 Cost. deriverebbe una compressione delle attribuzioni della ricorrente”, attribuendo l' ammissibilità dell' eccesso di delega all' esistenza e alla vigenza del principio di legalità . La Corte ha valutato prima la violazione sollevata per eccesso di delega contro l' art.76 Cost., statuendo che “ l' accoglimento del ricorso quanto alla violazione dell' art. 76 della Costituzione rende superfluo l' esame del ricorso stesso quanto alla dedotta violazione dell' art. 100, secondo comma, della Costituzione” . Tuttavia la Corte non rende chiaramente ed espressamente in che modo l' eccesso di delega si ripercuote sulla invasione delle attribuzioni della Corte dei Conti. Esclusivo passaggio da cui dedurre un nesso di causalità tra eccesso di delega e invasione di competenze risiede nell' affermazione che basandosi sull' art. 76 Cost., quale regola dell' esercizio della funzione legislativa delegata dal Parlamento al Governo, e quale regola dell' intervento del Governo sulla disciplina dei casi e delle forme del controllo attribuito alla Corte dei Conti, si deduce che l'intervento del Governo è causa possibile di conflitto laddove non trovi una giustificazione nella corrispondente legge delega ricevuta dal Parlamento, a tutela del principio di legalità che, secondo la Costituzione, presiede all' ordinamento dei poteri della Corte dei Conti . La Corte, dunque, giustifica la funzione del conflitto di attribuzioni finalizzato non al controllo di costituzionalità delle leggi e degli atti con forza di legge, ma alla tutela dell' integrità degli ambiti di competenza assegnati dalla Costituzione ai diversi poteri dello Stato, in quanto si configura come un anomalo mezzo di impugnazione diretta della legge: la violazione di una disposizione rileva nei limiti in cui essa si rifletta sulla sfera di attribuzioni costituzionali, e non di per sé. Nel conflitto non possono essere dedotte delle illegittimità qualsiasi, ma, in virtù della distinzione tra il giudizio di costituzionalità e il giudizio di attribuzione sollevato in relazione ad atti legislativi, secondo la Corte sono inammissibili le censure che porterebbero una illegittimità che “non ridonderebbe di per sé” in lesione delle attribuzioni del potere . Quanto al richiamo al principio di legalità , la Corte, basandosi sulla disposizione dell' art. 100, secondo comma, ( la Corte dei Conti partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria e riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito ) la abilita a difendere l' integrità di tali poteri nei confronti del legislatore delegato con lo strumento del conflitto di attribuzione in riferimento ad atti anche di natura legislativa , riconoscendo nell' art. 100 Cost. un fondamento immediato della estensione dei motivi di ricorso anche all' eccesso di delega . I conflitti tra poteri dichiarati ammissibili in relazione ad atti legislativi hanno riguardato sempre atti con forza di legge del governo e in tutti i casi di censure dedotte i giudizio alcune erano relative alla violazione della disciplina costituzionale relativa alla potestà dell' esecutivo. In relazione alla problematica dei conflitti su atto legislativo, investe il tema della soggezione dei diversi poteri dello Stato alla funzione legislativa e dalla tipologia dei vizi deducibili in giudizio. Nel contesto, rileva che il vizio dell' atto, vale a dire l' eccesso di delega, costituirebbe un ampliamento del conflitto su atto legislativo, in quanto riferibile ad un “difetto di presupposti” e non ad un cattivo esercizio della funzione legislativa . Da ciò è possibile dedurre due conclusioni. Quanto al piano istituzionale, che un simile ricorso rappresenta l' istanza di tutela della società nei confronti dei suoi governanti: l' atto legislativo si pone quale riflesso della volontà del corpo sociale sia, al tempo stesso, quale mezzo di tutela degli interessi . Di qui, il conflitto sollevato in relazione agli atti con forza di legge, in particolare decreti legislativi, si porrebbe non quale estensione del conflitto su atti legislativi, bensì come figura tipica, in quanto elaborata ad hoc in riferimento alla nozione di atto avente forza di legge. Infatti la Corte ha ritenuto ammissibili i conflitti solo nelle ipotesi in cui i vizi dedotti in giudizio potessero far ipotizzare un effettivo difetto di potere del soggetto agente, considerato che in ogni altro caso la soggezione alla funzione legislativa anche dei poteri dello Stato impone di ricorrere al giudizio incidentale. In tal senso è possibile giustificare la residualità dello strumento del conflitto di attribuzione rispetto al giudizio di costituzionalità, altrimenti la dottrina tende a interpretare in modo restrittivo . Interessante è notare come la Corte Costituzionale in sede di conflitto di attribuzioni sia pervenuta ad annullare una serie di disposizioni legislative, sottintendendo la effettiva equivalenza tra le sentenze che dichiarano l' incostituzionalità nei giudizi di legittimità in via incidentale o principale e l' annullamento disposto in sede di un conflitto tra poteri dello Stato. L' annullamento ha efficacia ex tunc , con contestuale salvezza dei rapporti esauriti. Finora, l' annullamento ha avuto ad oggetto disposizioni di atti aventi forza di legge, dovendo, in tal caso, assumere efficacia generale, in quanto corollario necessario del carattere generale degli atti sottoposti all' annullamento. Si ritiene pacifico pertanto che per espungere dall' ordinamento una disposizione legislativa incostituzionale sia possibile avvalersi sia della questione di legittimità costituzionale ( principale e incidentale ) sia del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. L' inclusione degli atti aventi forza di legge e dei decreti legislativi in particolare tra gli atti idonei a provocare conflitti sindacabili dalla Corte Costituzionale consente di razionalizzare i rapporti tra i poteri dello Stato. In tal modo, nonostante i differenti presupposti di accesso al giudizio costituzionale, si estendono, sia direttamente sia indirettamente, gli strumenti di garanzia dell' ordine delle competenze definite in Costituzione.

§ 3. LA CORTE COSTITUZIONALE NELLA DINAMICA DEI POTERI

Il rafforzamento della posizione di quei soggetti istituzionali estranei al circuito della funzione di indirizzo politico, il rafforzamento delle istanze di garanzia costituzionali stimola, da un lato, un condivisibile assoggettamento al conflitto degli atti legislativi, per evitare ingiustificate immunità tra poteri. Dall' altro è prevedibile che, in un clima di elevata conflittualità, quale quello che attualmente attraversa il rapporto politica-giurisdizione, la Corte sarà ancor più chiamata a “mediare” , a ricercare punti di equilibrio tra i poteri, cercando di “stimolare” la leale collaborazione tra essi . La Corte rappresenta un' omeòstasi, un equilibrio che si forma quasi automaticamente tra forze autoregolative che sono orientate al superiore interesse della protezione della Costituzione dalle turbolenze della contesa politica . La Corte possa effettivamente esprimere, differenziandosi da ogni altro potere, quale depositaria dei contenuti della democrazia pluralista , di cui ne garantisce i presupposti. Ma, la Corte non è un soggetto di parte, non potrebbe quindi essere delegittimata, quando la singola decisione non è favorevole ai singoli “interessi”, attribuendo ad essa una coloritura politica. E' punto di raccordo flessibile, sviluppo delle due tensioni teoriche, schmittiana e kelseniana, che hanno guidato, o nell' uno o nell' altro caso, alla scelta tra il modello politico o al modello giurisdizionale , che in casi di instabilità o DI transizione del sistema politico, rappresenta la sede di mediazione dei ‘grandi interessi che non trovano sbocchi soddisfacenti nelle istituzioni rappresentative' .

Riferimenti bibliografici

1 G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale nel 2003, ove “Dando ormai per scontata l' ammissibilità di tale conflitto ( sulla quale v. sentenza 457/1999 ) la Corte si limita ad escludere “che possa genericamente chiedersi, sulla base di rilievi concernenti solo alcune disposizioni, l' annullamento, nonché la provvisoria sospensione dell' efficacia, di tre interi testi normativi” ( ordinanza 195 ). Essa ribadisce, poi, che il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato su atti legislativi è ammissibile solo nel caso in cui non esista un giudizio nel quale questi debbano trovare applicazione e quindi possa essere sollevata la questione di legittimità costituzionale in via incidentale ( ordinanza 343 ).

2 A. RAFFAELLI, I pareri parlamentari sugli schemi dei decreti legislativi , in ( a cura di ) U. DE SIERVO, Osservatorio sulle fonti 2001 , Torino, 2002, pp. 60 ss..

3 A. RUGGERI, Stato e tendenze della legislazione ( tra molte ombre e qualche luce ), in Rass. Parl., 1/99, pp. 172 ss..

4 Corte Cost., sent. 10 maggio 1995, n. 161, in Giur. Cost , 1995, pp. 1346.

5G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale nel 2003 , Palazzo della Consulta, 2 aprile 2004, in www.cortecostituzionale.it

6 E. MALFATTI, La Corte dei Conti in conflitto con il Governo: nasce un superpotere?, in Giur. Cost., 2001, pp. 1154, rifacendosi alla prospettiva critica di V. ONIDA, Note critiche in tema di legittimazione del giudice “a quo” nel giudizio incidentale di costituzionalità delle leggi ( con particolare riferimento alla Corte dei Conti in sede di controllo ) , in Giur. it., 1988, IV, pp. 232.

7 Punto 2.3. del cons. in diritto.

8 Cfr. punto 5.1. del cons. in diritto.

9 Come affermato nella precedente decisione n. 457 del 1999.

10 Corte Cost., 14 luglio 1989, n. 406, in Giur. cost ., 1989, I, pp. 1831 ss.; P. VERONESI, La sentenza n. 406/1989 della Corte costituzionale: problemi generali e implicazioni sulla forma di governo , in Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Quaderno n. 2, Milano, 1992, pp. 269 ss..

11 R. BIN, Un nuovo ricorso ‘diretto' contro le leggi? In Giur. Cost., 1999, pp. 3919 ss.; C. DE FIORES, La “tormentata” ascesa dei conflitti di attribuzione su atti legislativi , in Giur. Cost., 1999, pp. 3929 ss..

12 A. RUGGERI, Gerarchia,competenza e qualità nel sistema costituzionale , op. cit., pp.293, ove “l' introduzione, la ponderazione che si fa poi valutazione, la confluenza infine degli interessi comunitari nell' atto ( fattore qualitativo ) accompagnano dinamicamente e continuativamente, e pertanto condizionano, il comporsi, il farsi della norma, in tutti i suoi momenti genetici e costitutivi, cioè percettivi, dalla fase iniziale in cui si ha solo un' idea di come dovrebbero essere perseguiti e soddisfatti determinati interessi ( diremmo: iniziativa ) via via fino alla sua emergenza ( discussione, come dialettica, scambio di consensi, incontro compromissorio tra il titolare della funzione ed i centri di interesse intervenienti nel procedimento ) e quindi alla sua fissazione giuridicamente rilevante ( approvazione )”.

13 Cfr., punto 3 del Cons. in dir. Unico rimedio risultava la revisione costituzionale, con l' introduzione di un nuovo sistema di impugnazioni in via principale, “Ma a tale inconveniente può porsi rimedio ( non già estendendo interpretativamente l' ambito del conflitto, bensì ) modificando ( ovviamente in via di revisione costituzionale ) il sistema con l' introduzione di nuove impugnazioni in via principale ( eventualmente ad opera di dati soggetti od organi e contro leggi ed atti equiparati aventi dati oggetti e/o per dati vizi ).

14 Cfr. sent. 10 maggio 1995, n.161, punto 3 del cons. in diritto.

15 G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale nel 2003 , Palazzo della Consulta, 2 aprile 2004, in www.cortecostituzionale.it .

16 Punto 3 del cons. in diritto.

17 N. MACCABIANI, La legge e gli atti normativi equiparati come oggetto di conflitto di attribuzione tra poteri dello stato, in Giur. Cost. , 2001, pp. 2304 ss..

18 Corte Cost., ord. 2 giugno 1995, n. 226, in Giur.Cost .,1995, pp. 1658.

19 Corte Cost., ord. 31 ottobre 1995, n. 480, in Giur.Cost. ,1995, pp. 3673

20 Corte Cost., ord. 16 luglio 1999, n. 323, in Giur.Cost.; 1999, pp. 25-72

21 Corte Cost., sent. 23 dicembre 1999, n. 457, in Giur. Cost ., 1999, pp. 1346 ss., punto 2 del cons. in diritto.

22 V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale. II. L' ordinamento costituzionale italiano. Le fonti normative , Padova, 1993,426; C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico , II, Padova, 1976, pp. 1453; G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzio nale, Imola, 1988, pp. 368 ss.; P. VERONESI, I poteri davanti alla corte. ”Cattivo uso” del potere e sindacato costituzionale, Milano, 1999, pp. 149.

23 G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, op. cit ., pp. 369.

24 A. CERRI, Corso di giustizia costituzionale , Milano, ult. ed., pp. 325.

25 C. LAVAGNA, Istituzioni di diritto pubblico , Torino, 1986, pp. 270 ss..

26 Corte Cost., 14 luglio 1989, n. 406, in Giur. cost ., 1989, I, pp. 1831 ss..

27 A. PUGIOTTO, La Corte dei Conti in conflitto con gli organi di indirizzo politico: profilo soggettivo, profilo oggettivo e soluzione di merito, in Giur. cost ., 1989, pp. 2179 ss..

28 Nel caso specifico la ricorrente ( Corte dei Conti ) ritiene di propria spettanza a norma dell' art. 100, secondo comma, della Costituzione.

29 L. BUFFONI, Il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato avente per oggetto atti legislativi: lo stato dell' arte in dottrina e in giurisprudenza , in Giur. cost ., 2002, 3, pp. 2269 ss..

30 A. CERRI, op. cit ., pp. 343.

31 V. CRISAFULLI, op. cit., secondo l' Autore, “ogni qual volta dall' esercizio illegittimo di una competenza da parte di un potere …risulti menomata una competenza costituzionalmente spettante ad altro potere, quale che sia la natura della attribuzione che vengono ad interferire”, 434 ss.; A. CERRI, Competenza atto e rapporto nel conflitto di attribuzioni , in Giur. cost ., pp. 2442, in cui oggetto del giudizio è la spettanza della competenza; G. ZAGREBELSKY, op. cit , pp. 702.

32 Corte Cost., sent. 1996, n. 379.

33 P. VERONESI, Conflitto tra poteri e giudizio incidentale a confronto: interesse ad agire , rilevanza e concretezza, in Giur. Cost. , 1995, pp. 3221

34 Corte Cost., ord. 25 luglio 1997, n. 278, in Giur. cost , 1997, pp. 2546.

35 Decisione avente ad oggetto un conflitto su decreti legislativi nn.19,27,36 del 30 gennaio 1999, sollevato dalla Corte dei Conti per lesione della sfera di attribuzioni costituzionali, ai sensi dell' art. 100, comma 2 Cost., per violazione degli artt. 76 e 100, comma 2 Cost.

36 La censura - ancorché ammissibile, in quanto dalla pretesa violazione dell' art. 76 della Costituzione deriverebbe una compressione delle attribuzioni della ricorrente ( analogamente, con riguardo al caso della difesa, nel giudizio costituzionale, delle attribuzioni regionali, la sentenza n. 408 del 1998 ), - è peraltro infondata.

37 N. MACCABIANI, La legge e gli atti normativi equiparati come oggetto di conflitto, op. cit ., pp. 2318.

38 L' art. 3, comma 1, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 aveva abrogato l' art. 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259.

39 Corte Cost., sent. 23 dicembre 1999, n. 457, in Giur. cost ., 1999, pp. 3906, ( riaffermata dalle ordinanze nn. 573, 280 e 23 del 2000, in Giur. Cost ., pp. 4312, 2171 e 168 ), con note di R. BIN, Un nuovo ‘ricorso diretto' contro le leggi ? ; C. DE FIORES, La “tormentata” ascesa dei conflitti di attribuzione su atti legislativi.

40 Corte Cost., sent. 17 maggio 2001, n. 139, in Giur. cost ., 2001, Punto 2 del cons. in diritto.

41 Punto 4 del considerato in diritto.

42 Riprendendo la precedente sent. 23 dicembre 1999, n. 457.

43 F. BERTOLINI, L' eccesso di delega nel conflitto su atto legislativo: estensione del modello o figura tipica?, in Giur. Cost. , pp. 1134.

44 L. CARLASSARE, Legalità ( principio di ), in Enc. giur ., XVIII, Roma 1990; R. GUASTINI, Legalità , Dig. disc. pubbl ., IX, Torino, 1994, pp. 85.

45 Corte Cost., sent. 23 dicembre 1999, n. 457, in Giur. Cost ., 1999, pp. 3906.

46 F. BERTOLINI, L' eccesso di delega, op. cit ., pp. 1135.

47 Corte Cost., 14 luglio 1989, n. 406, in Giur. Cost ., 1989, I, pp. 1831 ss..

48 Corte Cost., sent. 1957, n. 3, in Giur. Cost ., 1957, pp. 11, l' eccesso di delega si traduce “in una usurpazione del potere legislativo da parte del Governo”, pp. 19; C. MORTATI, Sulla competenza a giudicare degli eccessi di delega legislativa , in AA.VV., Scritti in onore di C. Mortati , Milano, 1977, pp. 789 ss..

49 D. NOCILLA, L. CIAURRO, Rappresentanza politica , in Enc. dir. XXXVIII, Milano, 1985, pp. 665 ss.; G. RIVOSECCHI, Le assemblee rappresentative e i processi di globalizzazione , in Rass. Parl ., 2003, pp. 523 ss..

50 C. DE FIORES, La “tormentata” ascesa dei conflitti di attribuzione su atti legislati vi nota a sent, 23 dicembre 1999, n. 457, in Giur. Cost ., 1999, pp. 3923.; R. BIN, Un nuovo ricorso diretto contro le leggi, ivi, pp. 3919 ss..

51 M. RUOTOLO, Corte,giustizia e politica, “ Corte Costituzionale e processi di decisione politica ”, Convegno annuale del Gruppo di Pisa, Otranto 4-5 Giugno 2004.

52 A. MORRONE , Il custode della ragionevolezza , Milano, 2001, pp. 523 ss..

53 G. ZAGREBELSKY, La Corte in politica , pp. 9.

54 A. MORRONE, Il custode della ragionevolezza , Milano, 2001, pp. 525.

55 Il dibattito tra la Corte Costituzionale quale ‘custode di valori razionali' di Kelsen, in H.KELSEN, La giustizia costituzionale, a cura di C. GERACI, Milano, 1981, pp. 145 ss., e la Corte quale soggetto mediatore dei conflitti sociali di Schmitt, in C. SCHMITT, Il custode della Costituzione , a cura di A. CARACCIOLO, Milano, 1981.

56 E. CHELI, Il giudice delle leggi. La Corte Costituzionale nella dinamica dei poteri , Bologna, 1999, pp.126;F.BILANCIA, La crisi dell'ordinamento giuridico nello Stato rappresentativo , Padova, 2005, pp. 30 ss.; G.ZAGREBELSKY, Antigone e l' alba della legge , intervento in occasione del ‘Quarantennale delle ‘Leggi d' Italia', Roma, 25 giugno 2003 - Camera dei Deputati, pp. 32.

 

 

ABSTRACT

THE DEVELOPMENT OF CONSTITUTIONAL CONTROL ON DELEGATED LEGISLATION IN THE HYPOTESIS OF THE ATTRIBUTION CONFLICTS

It's pacific the admissability of the attribution conflicts on legislative acts, second the last ones decisions of Consulta, considered that in last the two years the interorganici conflicts have had, for example, to object inherent issues the topic of not sindacabilità of the opinions expressed from the members of the Parliament in the exercise of their functions.The position of the constitutional jurisprudence reveals a tendency in rendering more tightening and conditioning the controls on the institute of the legislative delegation, in correspondence to the use (abuse) that of it recently it has been made in the law-making process, on which they have recorded few the measures of procedural control. Such atypical use that of determines normative acts, delegated legislation or secondary legislation in particular, has been taken place from some time in the praxis, could be source of "limitation of the constitutional guarantee, carrying remarkable risks on the plan of the equilibriums between fundamental powers". In theese hypotheses, second the Court, is permissible the resource to the conflict of attributions between powers of the State, not already as alternative, but which ulterior half of control, like instrument of closing of the system, than joined the incident judgment, since constitutes guarantee of the constitutional order of the competences to prescind from the nature of the acts. And, about decisions, the conflicts between powers on legislative acts of the Government and the relative censorships inherent to the legislative sources, artt. 76 and 77 Cost., have demonstrated that the valorization of the article 76 parameter of Cost. has revealed an "optimal grimaldello" to make more tightening and effective the control on the normative production of the delegated legislator.