Nicola Lupo, Consigliere della Camera dei Deputati

"Le tecniche (e la politica) della legislazione come strumenti essenziali per il legislatore contemporaneo"*

1. Il titolo di questa tavola rotonda, "La tecnica legislativa: limiti od opportunità per il legislatore?", solleva un interrogativo, di fronte al quale avverto la tentazione di schierarmi, e di farlo nel senso di leggere la tecnica legislativa - intesa nel modo che subito dirò, comprensiva anche della politica della legislazione - essenzialmente come una opportunità per il legislatore. Anzi, mi spingerò fino a sostenere che le tecniche della legislazione costituiscano ormai strumenti essenziali per il legislatore contemporaneo.
Normalmente siamo abituati, ognuno in base alla propria esperienza, a vedere la reazione negativa del legislatore, del soggetto politico, che tende a considerare le regole della tecnica legislativa - ma forse, il discorso potrebbe estendersi a qualsiasi tipo di regola, e anzitutto a quelle che compongono il diritto parlamentare - come un limite, come un qualcosa che non gli consente di fare tutto quello che vorrebbe fare. Credo che invece l'ottica corretta, anche se mi rendo conto che si tratta di un passaggio tutt'altro che facile da acquisire in pieno, è quella di considerare queste regole come uno strumento di ausilio, di aiuto al legislatore.
Perché le tecniche legislative costituiscono un ausilio, ed un ausilio indispensabile per il legislatore? Ma perché il legislatore, ormai, è molto lontano dal mondo caratterizzato da poche regole semplici, chiare e stabili, poste in genere dal medesimo soggetto e con lo stesso ambito di vigenza, in genere coincidente con i confini dello stato-nazione. Questa realtà oggi non esiste più, perché - come è stato illustrato negli annuali Rapporti sullo stato della legislazione elaborati dalla Camera dei deputati, negli ultimi anni in collaborazione con i Consigli regionali - ci troviamo di fronte ad un mondo fortemente interconnesso, in cui i legislatori sono tanti, sono tutti in movimento e agiscono contemporaneamente, in genere con diversi ambiti territoriali di riferimento.
E tutti quanti i soggetti dotati di poteri normativi sono pesantemente condizionati dall'azione degli altri, oltre che da scelte di tipo tecnico-scientifico, compiute cioè da soggetti diversi da quelli politicamente responsabili. In particolare, la diffusione del fenomeno delle autorità indipendenti nasce proprio da questa esigenza, dalla presa d'atto, cioè, dell'incapacità dei legislatori di disciplinare alcuni settori; incapacità dovuta a varie ragioni, non ultima la specializzazione tecnica dell'intervento regolatore che alcuni settori richiedono, e l'affidamento pertanto a soggetti che con l'elezione popolare nulla hanno a che fare (se non attraverso modalità di nomina, più o meno articolate, ma molto indirette). Vi sono insomma campi materiali e tipi di legislazione che richiedono una forte competenza tecnica.
Il tasso di competenza tecnica che è richiesto al legislatore è ovviamente variabile. E' evidente, in qualunque settore esso operi, che, se il legislatore vuole effettivamente perseguire e conseguire il suo scopo, non può ignorare le regole di grammatica, né le regole formali di buona tecnica della legislazione (ed è questa una importante acquisizione della Commissione Barettoni Arleri, all'inizio degli anni '80). Ma non basta: ormai, il legislatore deve costantemente rispettare anche una serie di regole sul riparto della competenza legislativa, molte delle quali aventi rango costituzionale, perché altrimenti ugualmente non riesce a conseguire lo scopo che si prefigge e rischia che la legge approvata venga dichiarata costituzionalmente illegittima o venga disapplicata in quanto contrastante con norme comunitarie.
In sostanza, non bisogna dimenticarsi che il legislatore non è un soggetto del tutto libero, ma incontra vincoli a livello costituzionale, livello comunitario e ora anche, per effetto del nuovo art. 117, primo comma, Cost., a livello internazionale.
Basti pensare che ormai, sempre più spesso, il legislatore regionale, ma in più occasioni anche quello nazionale, è costretto ad inserire nei testi legislativi, in particolare in quelli che prevedono l'attribuzione di risorse finanziarie, una disposizione, ai sensi della quale il finanziamento si potrà effettuare solo previa approvazione della Commissione europea.
Ecco allora che le tesi sulla libertà del legislatore (e della politica tout court) mi sembrano da relativizzare in modo significativo. C'è questo obbligo di confrontarsi con altri livelli di produzione normativa, e l'interazione con questi altri livelli è appunto il "nuovo" e più difficile compito delle tecniche legislative.

2. La difficoltà nel percepire che le tecniche legislative costituiscano opportunità per il legislatore deriva dal fatto che esse riguardano questioni complesse e a volte minute: i manuali di tecnica legislativa sono perciò testi complessi e anche, almeno a tratti, incredibilmente noiosi. Sfido chiunque, anche i "legisti" più appassionati, a leggere, senza annoiarsi, dall'inizio alla fine un qualunque manuale di tecnica legislativa, per quanto ben scritto.
Tuttavia, questa apparente aridità dei manuali di tecnica legislativa non deve trarre in inganno. La tecnica legislativa non è solo la numerazione dei commi o la formulazione delle novelle, o il corretto impiego delle sigle e delle abbreviazioni.
Un passaggio che si è realizzato, e che si sta progressivamente affinando in questi ultimi anni, è quello che si potrebbe definire, per usare una formula sintetica, "dalla tecnica della legislazione alla politica della legislazione". Questo passaggio comporta la piena consapevolezza del rilievo non esclusivamente tecnico, ma politico, di queste regole: proprio perché il loro rispetto, come si è appena sottolineato, incide sulla capacità della legge di perseguire i suoi scopi, si tratta di regole che hanno (anche) un rilievo politico.
Personalmente, sono convinto che non esista una distinzione netta tra drafting formale e drafting sostanziale, tra regole che hanno rilevanza esclusivamente tecnica e regole che hanno rilevanza esclusivamente politica. Credo invece che tutte le regole di tecnica legislativa abbiano rilevanza politica. L'hanno - certamente - a volte di più e a volte di meno, a seconda del tipo di regola, ma anche della delicatezza politica del testo a cui esse devono essere applicate, oltre che, ovviamente, alla fase procedimentale in cui il testo normativo si trova.
Il passaggio dalla tecnica alla politica della legislazione è stato esemplificato, nell'ordinamento italiano, dall'istituzione, con le "novelle" regolamentari dell'autunno 1997, del Comitato della Legislazione presso la Camera dei deputati: se la questione della legislazione non avesse rilievo politico, non avrebbe senso alcuno l'istituzione di un organo composto solo da parlamentari, in numero paritario appartenenti alla maggioranza e all'opposizione, incaricato - secondo la formula impiegata dall'art. 16-bis del regolamento della Camera - di esprimere parere "sulla qualità dei testi, con riguardo alla loro omogeneità, chiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché all'efficacia di essi per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente".
E, da questo angolo visuale, anche tutto il mondo dell'istruttoria legislativa e della così detta progettazione normativa, e in particolare le relazioni che corredano i testi normativi - che com'è noto recentemente sono state potenziate, con l'introduzione dell'analisi tecnico-normativa (ATN) e l'analisi di impatto della regolamentazione (AIR) - deve essere incluso nella corretta accezione di "tecnica della legislazione"; o, se si preferisce seguire le acute distinzioni del professor Giuseppe Ugo Rescigno, delle "tecniche della legislazione".
Non è un caso che proprio il Comitato per la legislazione, che appunto in questi giorni sta predisponendo la prima relazione sull'attività svolta nella XIV Legislatura, abbia richiamato, in molti dei pareri espressi in questo periodo, tanto il Governo quanto il Parlamento al rispetto delle regole che questi organi si sono dati con le circolari sulla formulazione tecnica dei testi legislativi dell'aprile 2001; e che lo stesso Comitato abbia altresì segnalato, in genere nelle premesse dei pareri, i disegni di legge governativi che risultavano privi delle relazioni relative all'ATN o all'AIR.
Un organo politico, insomma, inserito nel procedimento legislativo e dotato di poteri tutt'altro che irrilevanti, si è fatto promotore dell'effettiva attuazione delle regole di tecnica legislativa intese in senso ampio: l'auspicio è che la sua azione abbia un seguito, a livello parlamentare come a livello governativo, e possa costituire la base per il consolidamento e per il perfezionamento delle regole di tecnica legislativa.

3. Vengo ora a riflettere brevemente su qualche regola di tecnica legislativa, a titolo esemplificativo, perché non vorrei correre il rischio che il discorso fin qui svolto risulti meramente teorico.
Anzitutto sulle regole relative al rapporto tra livelli territoriali, e in particolare tra livello statale, livello regionale e livello comunale. In questo campo emerge chiaramente come le tecniche della legislazione siano in realtà una delle forme attraverso cui dare attuazione ad uno dei principi fondamentali della Costituzione: il riferimento è all'art. 5 della Costituzione, allorquando richiede l'adozione, in tutta la repubblica, di princìpi e, soprattutto, di "metodi" della legislazione adeguati "alle esigenze dell'autonomia e del decentramento".
Nei manuali di tecnica legislativa di cui oggi parliamo vi sono appunto alcune regole che sono a di indubbio rilievo politico-istituzionale, in quanto dirette ad assicurare il rispetto di un principio costituzionale, che ora è ribadito, e precisato, all'interno di previsioni inserite nel nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione. Mi riferisco in particolare all'ultimo periodo del sesto comma del nuovo art. 117 della Costituzione, che riserva alla potestà regolamentare degli enti locali, tra l'altro, la disciplina dell'organizzazione degli enti locali stessi e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.
Bene, se noi andiamo a prendere la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi dell'aprile 2001 (alla cui preparazione, nella fase finale, ho avuto l'onore di collaborare), in particolare al paragrafo 2 (significativamente rubricato "Aspetti generali dell'atto legislativo"), lettera h, leggiamo la seguente regola: "Le disposizioni che prevedono adempimenti a carico delle regioni o degli enti locali o che delegano, trasferiscono o conferiscono compiti e funzioni non individuano direttamente gli organi competenti né il tipo di atto da emanare".
Questa è una regola con una rilevanza politica davvero notevole: perché, se rispettata - e non è sempre rispettata (è sulla stampa di questi giorni l'esito di un contenzioso derivante proprio da una norma statale che individuava espressamente la competenza delle giunte comunali a decidere le aliquote dell'ICI) - è una regola in grado di attuare un principio fondamentale della Carta costituzionale. Constato con piacere che una regola analoga è stata prevista, per quanto riguarda i rapporti tra regioni ed enti locali, anche nel manuale predisposto dall'Osservatorio legislativo interregionale (si veda il punto 20, comma 2).
Un discorso simile potrebbe farsi per l'individuazione dei principi fondamentali nelle leggi statali: in questo caso, la circolare del 2001 si limita, in una raccomandazione, ad auspicare che i princìpi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente siano collocati in un'apposita parte dell'atto, "diversa da quella contenente norme immediatamente applicabili in assenza di leggi regionali ovvero applicabili a decorrere da una data prefissata, in caso di mancato adeguamento della legislazione regionale ai principi medesimi".
Si tratta di un'indicazione che deve essere rivista, e probabilmente rafforzata, alla luce del tenore dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, che riserva espressamente alla legislazione dello Stato la determinazione dei princìpi fondamentali.
Particolarmente importante sembra essere la tecnica di individuazione delle norme di dettaglio cedevoli, sempre che il legislatore statale possa ancora dettare norme di dettaglio cedevoli. In proposito, segnalo l'articolo 1, comma 5, dell'ultima legge comunitaria (legge n. 39 del 2002), il quale affronta il problema in una maniera che, se appare corretta sul piano della legittimità costituzionale, può invece creare qualche problema dal punto di vista della certezza del diritto. Si prescrive, in dichiarata attuazione dell'art. 117, quinto comma, della Costituzione, che "i decreti legislativi eventualmente adottati nelle materie di competenza legislativa regionale e provinciale entrano in vigore, per le regioni e province autonome nelle quali non sia ancora in vigore la propria normativa di attuazione, alla data di scadenza del termine stabilito per l'attuazione della rispettiva normativa comunitaria e perdono comunque efficacia a decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa di attuazione di ciascuna regione e provincia autonoma". Ma non si precisa in che modo queste disposizioni, che lo Stato ha adottato a titolo provvisorio e sostitutivo, e che sono destinate ad essere disapplicate, regione dopo regione, man mano che queste diano attuazione alla normativa comunitaria, possano essere distinte rispetto a quelle adottate invece nell'esercizio della competenza legislativa propria dello Stato.

4. In conclusione, riterrei di individuare quattro aspetti su cui sarebbe utile un ulteriore approfondimento tecnico per predisporre le regole di corretta redazione dei testi normativi. E ciò anche alla luce della lettura del manuale predisposto dall'Osservatorio legislativo regionale e dell'ottimo contributo, apparso su Iter legis, con cui il dottor Mauro Ceccato ha commentato le circolari statali dell'aprile 2001, oltre che di un paio di anni nel corso dei quali ho seguito, per il Servizio studi della Camera, l'attività del Comitato per la legislazione.
Un primo punto critico è sicuramente costituito dai "rinvii esterni", ed in particolare dall'impiego della formula "e successive modificazioni". Al riguardo, permane un equivoco di fondo per cui questa formula si usa sia per riferirsi ad un atto che, nell'intervallo di tempo intercorrente tra la sua adozione e quella dell'atto ove è contenuto il rinvio, ha subìto modifiche, sia per operare un rinvio mobile, cioè per riferirsi anche alle modifiche che l'atto oggetto del rinvio subirà successivamente all'adozione dell'atto in cui il rinvio è contenuto. E questa è sicuramente una ambiguità importante e non sciolta, relativamente alla quale occorrerebbe concordare, tra tutte i livelli di produzione normativa, il ricorso a formule distinte e da impiegare in modo univoco.
Un secondo problema è quello del richiamo dei titoli delle leggi o delle rubriche delle disposizioni normative richiamate. Su questo mi permetterei di ricordare che in altri ordinamenti si segue la regola della distinzione tra titolo lungo e titolo breve. In altri termini, l'atto legislativo potrebbe avere anzitutto un titolo lungo in cui si individua con (relativa) precisione il contenuto dell'atto, indicando, ad esempio, se vi sono deleghe legislative o norme in materia tributaria (conformemente a quanto richiesto dall'art. 2, comma 1, dello statuto del contribuente di cui alla legge n. 212 del 2000, e ribadito dalle stesse circolari dell'aprile 2001); ma anche un titolo breve in cui, con un numero massimo di caratteri, si deve riuscire ad individuare l'oggetto principale di quel testo.
E' questa la strada correttamente indicata, sia pure in via eventuale, nel manuale dell'Osservatorio legislativo interregionale, allo scopo di conciliare due regole che altrimenti risulterebbero perennemente ed inevitabilmente in contrasto tra di loro: quella secondo cui "di norma il titolo dell'atto dev'essere breve"; e quella per cui "il titolo deve riguardare tutti gli argomenti principali trattati dall'atto". E', infine, significativo notare che anche nella prassi parlamentare ci si attiene ad una soluzione non dissimile, ad esempio per la convocazione delle Commissioni o per la stesura del calendario dell'Assemblea.
Un terzo problema attiene alla tecnica di novellazione, e in particolare all'alternativa tra la riscrittura, e la conseguente sostituzione, del testo modificato, da un lato, e la sua modifica a frammenti, similmente a quel che accade per gli emendamenti nel procedimento legislativo. In proposito le circolari dell'aprile 2001 contengono una raccomandazione nella quale si afferma che "l'unità minima del testo da sostituire con una 'novella' è preferibilmente il comma (o comunque un periodo o una lettera di un comma, o un numero contenuto in una lettera)". In sostanza, si vuole evitare la sostituzione di singole parole, allo scopo di rendere meglio comprensibile il contenuto delle disposizioni vigenti. Ancor più netta, nel medesimo senso, è la via che sembrerebbe essere indicata dall'art. 2, comma 4, della già ricordata legge n. 212 del 2000, secondo cui "le disposizioni modificative di leggi tributarie debbono essere introdotte riportando il testo conseguentemente modificato".
Eppure, siffatte indicazioni presentano numerosi inconvenienti (e forse anche per questo non risultano essere applicate con regolarità), sia perché non consentono di cogliere subito in che cosa consista l'innovazione, sia perché tendono ad ampliare le possibilità emendative delle Camere, che tendono ad andare al di là della vera e propria "novella". Tanto più che, a partire dagli anni '80, sulla Gazzetta ufficiale compaiono le "note" alle leggi, nelle quali è riportato il testo delle disposizioni "novellate" (con l'uso del carattere corsivo per l'evidenziazione delle modifiche).
Un quarto ed ultimo punto problematico che mi permetterei di individuare, e che è stato richiamato più volte nelle considerazioni dell'avvocato Freni, riguarda quella che chiamerei la "nozione costituzionale di articolo". A questo proposito, mi sono andato convincendo che dall'art. 72, primo comma, della Costituzione, quando prevede l'approvazione articolo per articolo di tutti i progetti di legge, si possa, anzi si debba, ricavare l'esistenza di una nozione costituzionale di articolo, caratterizzata da una qualche omogeneità dei suoi contenuti sostanziali.
Altrimenti, quella previsione costituzionale non avrebbe nessun senso: ed invece un senso ce l'ha e consiste nel garantire ai parlamentari di esprimere liberamente il proprio voto, che può differenziarsi a seconda della disposizione che di volta in volta venga esaminata (si tratta di un principio analogo a quello che la Corte costituzionale ha riconosciuto, sin dal 1978, allorquando ha richiesto che i quesiti referendari debbano avere carattere omogeneo). Se si valorizzasse questa previsione, allora potrebbe individuarsi un fondamento costituzionale anche alle regole di tecnica legislativa che prescrivono un limite massimo di commi per ciascun articolo: in proposito, contrariamente a quel che accade in altri Paesi, nulla dicono le circolari dell'aprile 2001, né il manuale dell'Osservatorio legislativo interregionale; solo nella Guida alla redazione dei testi legislativi, predisposta dalla Presidenza del consiglio nel maggio 2001 (paragrafo 2.3), si ritiene "orientativamente" eccessivo un numero di commi eccedente dieci.
Con ciò, ovviamente, non si vuole arrivare a sostenere che qualsiasi violazione di regole siffatte renda la legge incostituzionale; potendosi però osservare che sollevano forti dubbi di legittimità costituzionale, per un verso, articoli composti non da dieci o da venti, ma da qualche centinaio di commi (il caso, tutt'altro che isolato, della legge n. 662 del 1996 è stato da più parti ricordato); per altro verso, articoli che (come accade nei testi unici "misti", attuativi dell'art. 7 della legge n. 50 del 1999) contengano al proprio interno sia disposizioni di rango primario sia disposizioni di rango secondario, in dichiarata violazione, tra l'altro, della regola, giustamente individuata dal manuale dell'Osservatorio legislativo interregionale che invita a "non inserire nello stesso articolo (né tantomeno nello stesso comma) norme sostanziali e procedurali".

* Intervento alla tavola rotonda sul tema "La tecnica legislativa: limiti od opportunità per il legislatore", organizzata dalla rivista Iter legis e dall'Associazione italiana tecnici legislativi (AITLE) e svoltasi a Roma il 7 giugno 2002, in occasione della presentazione del nuovo manuale "Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi", elaborato dall'Osservatorio legislativo interregionale.