Caratteristica saliente dell'ordinamento regionale italiano , quale
previsto dal predicato costituzionale , è l'attribuzione
alle Regioni non solo di poteri amministrativi , del resto piuttosto
notevoli , ma anche di poteri legislativi. Nell'intenzione del Costituente
tale potestà legislativa avrebbe dovuto contraddistinguere
le Regioni dagli enti autarchici istituiti a scopo di semplice decentramento
amministrativo.
In questa direzione si pone il testo di modifica del titolo V della
Costituzione che ha come obiettivo dichiarato quello di ridefinire
in modo radicale ed incisivo il rapporto Stato - Regioni, e tra
Regioni ed enti locali, sopprimendo o modificando quelle disposizioni
in cui è rinvenibile un'impronta statalista. A tale scopo
la riforma costituzionale della potestà normativa regionale
ha completato il percorso inaugurato con l'introduzione , nell'ordinamento
giuridico , del principio di sussidiarietà mirante ad una
decisa inversione di tendenza nei rapporti centro - periferia. Tale
principio, che deriva dall'ordinamento dell'Unione europea , così
come previsto dalla legge 59/97 (cd. legge Bassanini ) , ha realizzato
un'attribuzione dei compiti di gestione amministrativa della cosa
pubblica alla struttura più vicina ai soggetti governati
lasciando alle strutture amministrative sovraordinate soltanto quelle
funzioni che , per loro natura , non possono essere svolte da soggetti
istituzionali diversi dallo Stato. Il passo realmente decisivo ,
operato dalla riforma costituzionale in atto , consiste nell'attuare
tale principio anche al livello della competenza legislativa.
La potestà normativa costituisce , invero , l'attributo decisivo
in grado di realizzare l'aspirazione ad una piena capacità
di rappresentazione di interessi generali ovvero di espressione
di un indirizzo politico delle comunità locali, che in Assemblea
Costituente risultò essere elemento fondamentale in grado
di assicurare l'unità della Nazione.
In effetti , tale obiettivo fu considerato realizzabile , in linea
di principio , creando un modello "policentrico" di produzione
normativa, il cui scopo sarebbe dovuto essere il decongestionamento
e la riqualificazione della legislazione statale nonché l'attribuzione
, appunto , alle Regioni della possibilità di esprimere un
proprio indirizzo politico - amministrativo relativamente agli interessi
delle comunità locali.
Al riguardo la soluzione trasposta nella Carta Costituzionale fu
quella di subordinare tale potestà normativa delle Regioni
alla previa emanazione di leggi - cornice, le uniche in grado di
contemperare le esigenze di unità ed indivisibilità
dell'ordinamento ( cioè l'uniformità dell'indirizzo
politico statale e di quello regionale ) , da un lato , e di rispetto
dell'autonomia politica regionale ( IX disp. trans. e finale Cost1.
), dall'altro , entrambe riconosciute meritevoli di tutela dall'ordinamento
costituzionale.
Tale modello a trent'anni dalla sua attuazione non sembra aver affatto
raggiunto gli obiettivi , suindicati , per i quali era stato concepito,
soprattutto alla luce dello scarso valore qualitativo e quantitativo
della produzione normativa regionale.
I motivi di tale deludente risultato sono rinvenibili proprio nell'incapacità
del Titolo V , così come previsto nella sua impostazione
originaria , di soddisfare le spinte autonomistiche locali.
In particolare , si pensi , in primo luogo, alla trama fittissima
di limiti imposti al legislatore regionale con la previsione di
un controllo preventivo da parte del Governo; in secondo luogo ,
alla mancata previsione di strumenti di raccordo tra centro e periferia
in grado di comporre in via preventiva gli eventuali conflitti fra
indirizzo politico centrale ed indirizzo politico regionale; infine
, alla pratica delle cd. leggi - cornice dettagliate , aventi carattere
dispositivo - suppletivo rispetto ad un successivo , ma in realtà
solo eventuale , intervento del legislatore regionale.
Non c'è da stupirsi , dunque , se la legge statale ha continuato
ad ingerirsi anche nelle materie ( formalmente ) di competenza delle
Regioni, degradando la legge regionale ad un ruolo del tutto marginale
e neppure necessario.
Al delineato rapporto tra legge statale e legge regionale , la legge
costituzionale 1/1999 non è stata in grado di apportare elementi
di novità, almeno in via diretta.
Peraltro, l'eliminazione della riserva all'esclusiva competenza
dei Consigli regionali del potere di adottare regolamenti potrebbe
determinare, sia pure indirettamente, conseguenze di notevole portata
sulla legislazione regionale: difatti, una eccessiva valorizzazione
della fonte regolamentare, nell'ambito dei poteri della Giunta,
porterebbe ad un ulteriore e forse irrimediabile ridimensionamento
del ruolo della legge regionale.
D'altra parte non deve neanche essere sottovalutato il ruolo svolto
da tale legge costituzionale soprattutto nell'ottica di una progressiva
ridefinizione del rapporto tra lo Stato e gli Enti locali. Non era
e non è tuttora pensabile che una simile riforma potesse
maturare ex abrupto, ma si sono resi necessari successivi interventi
in grado di intervenire su quelli che sono gli elementi essenziali
capaci di rilanciare decisivamente le autonomie locali.
Certamente quello dell'autonomia statutaria rappresenta, in questo
senso, uno di quei caratteri della Regione che non poteva assolutamente
essere trascurato; difatti, la riformulazione dell'art.123 Cost.,
con l'ampliamento dell'ambito di competenza statutaria ( esteso
alla determinazione della forma di governo ), l'eliminazione del
potere di controllo del Parlamento nella fase di approvazione dello
Statuto e dei vincoli imposti dalle leggi della Repubblica , costituisce
sicuro indice di una rinnovata scelta costituzionale: recuperare
allo Statuto il valore di manifestazione fondamentale dell'autonomia
regionale in quanto indirizzato ad esprimere le scelte politiche
e le peculiarità di ciascuna collettività regionale.
Non può , d'altra parte , trascurarsi come il potenziamento
dell'autonomia statutaria, è risultato ancor più efficacemente
riuscito alla luce della riforma amministrativa, inaugurata dalla
legge 142/1990 e decisamente affermatasi con le riforme Bassanini.
Come si accennava, la legge 59/1997 , in particolare , ha capovolto
il tradizionale principio del parallelismo (che esprime lo stretto
legame fra poteri legislativi e poteri amministrativi attribuiti
alle Regioni e che , quindi , vedeva attribuite alle autonomie soltanto
le materie loro espressamente "concesse" dalla legge)
sostituendolo con l'opposto principio di sussidiarietà (art.
3, comma 1, lett. b) .Ogni ente sovraordinato, dunque, svolge una
funzione sussidiaria rispetto all'ente locale più vicino
alla collettività , secondo una scala di attribuzioni che
parte dal Comune e , passando attraverso la Provincia , la Regione
e lo Stato , termina con la " ritenzione " delle funzioni
comuni di interesse sovranazionale all'Unione Europea.
Il principio di sussidiarietà, quindi, è un limite
allo svolgimento di funzioni amministrative da parte di organi ed
enti centrali e , di conseguenza, lontani dal soggetto portatore
di interessi , realizzando un notevole potenziamento delle funzioni
amministrative locali reso indispensabile dal fallimentare sistema
dei controlli statali nella gestione della cosa pubblica a livello
locale.
Alla luce di queste premesse risulta decisivo il passo compiuto
con l'approvazione del testo di riforma del titolo V della Costituzione.
La riforma in questione riguarda , in primo luogo , la potestà
legislativa della Regione ed il relativo art. 117 Cost.
Il nuovo assetto della funzione legislativa risulta fortemente innovato
dall'introduzione di una potestà legislativa esclusiva delle
Regioni , che costituisce definitiva presa di coscienza dell'esigenza
di una autonomia che sia realmente tale. Coerentemente tale potestà
viene subordinata al solo " rispetto della Costituzione e dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali ".
In questo senso il mantenimento di una potestà esclusiva
dello Stato appare ormai giustificata solo relativamente a quelle
materie che , per loro natura , necessitano di un'unitaria regolamentazione
a livello centrale, lasciando , dunque, un più ampio spazio
alla potestà legislativa regionale concorrente. Quest'ultima,
difatti, viene mantenuta subordinandone l'esplicazione, secondo
la formula tradizionale, al rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento,
la cui elaborazione spetta allo Stato, ma ampliando in modo deciso
il catalogo delle materie di spettanza regionale.
Inoltre , v'è da segnalare l'altra innovazione importantissima
operata con la modifica dell'art. 116 Cost., relativa alla previsione
del cd. " regionalismo differenziato". Si prevede, cioè,
la possibilità per la Regione di "negoziare" con
lo Stato circa scelte incidenti , non già solamente , sul
piano dell'autonomia amministrativa e finanziaria , ma anche della
potestà legislativa. L'applicazione di questo istituto consente
di venire incontro alle istanze provenienti da alcune Regioni che
sicuramente presentano una elevata capacità di governo, ma
che sono assoggettate, ad oggi , al medesimo regime delle altre
Regioni.
Ecco , quindi , che si inizia a comprendere l'intento del legislatore
di "promuovere" finalmente , in modo effettivo , la tanto
auspicata autonomia regionale.
Il senso di tale innovazione può comprendersi alla luce delle
modifiche già apportate dalla legge costituzionale 1/1999
all'art. 123 , relativamente agli Statuti , la cui approvazione
non è più subordinata "all'uniformante"
controllo parlamentare ; difatti , da una parte , la possibilità
di "negoziare" ulteriori forme e condizioni di autonomia
concernenti "le materie di cui al terzo comma dell'articolo
117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo
alle lettere l ) , limitatamente all'organizzazione della giustizia
di pace , n ) e s ) " , così come previsto dal testo
di riforma del titolo V nel nuovo art. 116 , e dall'altra , la ridefinita
ed ampliata capacità statutaria , rappresentano elementi
la cui sinergia appare decisiva al fine di rendere operante la capacità
delle Regioni di esprimere un indirizzo politico che sia realmente
proprio.
È chiaro ed evidente come , dunque , senza scalfire l'unità
della Repubblica , "una ed indivisibile" , mediante queste
riforme si consenta di tenere in considerazione le diversità
della Nazione , creando le condizioni per uno sviluppo effettivo
delle Regioni.
Tuttavia , la riforma più rilevante e di obiettivo stampo
federalista è quella concernente l'art. 127 Cost. Invero
, così come la legge costituzionale 1/99 aveva previsto per
gli Statuti , si è giunti , finalmente , all'eliminazione
di ogni controllo statale sulle leggi regionali , lasciando , esclusivamente
, così come per le leggi statali , lo " scrutinio "
e la verifica della Corte Costituzionale in caso di questione di
legittimità 2.
Non più , dunque , "decentramento amministrativo"
ma effettivo "federalismo regionale" prevedendo , da un
lato , la possibilità di approvare un proprio Statuto , dall'altro
, l'attribuzione di una concreta e propria potestà legislativa.
Solo così si potrà effettivamente giungere al punto
in cui la Regione potrà promuovere un proprio indirizzo politico
- amministrativo , libero dalle scelte e dalle imposizioni statali
, se non , addirittura , divergente con l'eventuale indirizzo politico
centrale.
[1] In particolare tale disposizione afferma : "
La Repubblica entro tre anni dall'entrata in vigore della Costituzione
adegua le sue leggi alle esigenze delle autonomie locali e alla
competenza legislativa attribuita alle Regioni"
[2]L'art. 127 della Costituzione è sostituito dal seguente:
"Art. 127. - Il Governo, quando ritenga che una legge regionale
ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione
di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale
entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione.
La Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore
di legge dello Stato o di un'altra Regione leda la sua sfera di
competenza, può promuovere la questione di legittimità
costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta
giorni dalla pubblicazione della legge o dell'atto avente valore
di legge".
BIBLIOGRAFIA
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, Monduzzi ,ed.2000, in particolare "le forme di Governo e
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* Martines Ruggeri :Lineamenti di diritto regionale, Giuffrè,ed.2000
* Paladin: Diritto regionale, Cedam, ed.2000
* Dagli atti del convegno di Roma del 9.1.01 : " Le autonomie
territoriali: dalla riforma amministrativa alla riforma costituzionale"
a cura di G.Berti e G. De Martin
* La riforma dell'ordinamento regionale: le modifiche al titolo
V della parte II della Costituzione a cura di A. Ferrara e L. Sciumbata
* Da "Il mulino" n.2/2000 :
- "Autonomie locali e riforme amministrative : due Letture
"di M.Cammelli
* Da "Il Mulino " n.3/2000:
- "La sussidiarietà presa sul serio " M.Cammelli
