Antonio Palazzo, dottorando di ricerca in Diritto pubblico dell’Università di Firenze

Il tema di cui si tratta riguarda specificatamente uno degli strumenti attraverso cui le assemblee legislative procedono all’acquisizione di dati, notizie utili allo svolgimento della propria attività: l’indagine conoscitiva. L’istituto, nato e affermatosi nell’esperienza anglosassone, in particolar modo in quella statunitense, ha trovato formale riconoscimento nel nostro ordinamento a seguito della riforma dei regolamenti parlamentari del 1971, in occasione della quale furono introdotti, tanto alla Camera quanto al Senato, due apposite norme con cui si disciplinò per la prima volta in maniera puntuale l’istituto medesimo.

La scelta che fu fatta nel 1971 trova la propria ragion d’essere nel fitto dibattito che ebbe luogo negli anni precedenti la riforma riguardo l’ampia e problematica questione dell’informazione delle istituzioni parlamentari. Va da sé che la portata semantica della locuzione "attività conoscitiva" è tale da poterci consentire di definirla agevolmente come quell’attività volta all’acquisizione di dati, notizie, e quant’altro sia utile all’accrescimento del bagaglio conoscitivo del soggetto verso cui tale attività è rivolta (1) . Se così è, è altrettanto agevole considerare l’attività conoscitiva come una delle principali funzioni che un organo rappresentativo, qual è il Parlamento, deve porre in essere per l’esercizio effettivo e concreto dei fondamentali compiti alla cui realizzazione è deputato.

In quegli anni si comprese che tributare all’attività conoscitiva la dignità e l’importanza che le spetta significava anche, a fortiori, il recupero per il Parlamento della propria "centralità", sovvertendo quell’antico rapporto con l’Esecutivo che vedeva quest’ultimo impegnato a svolgere il ruolo di centro motore trainante il sistema istituzionale. Ne derivò che il recupero della centralità del Parlamento passava inevitabilmente attraverso il potenziamento dell’attività conoscitiva, grazie alla quale il Parlamento si sarebbe reso visibile e accessibile dall’esterno, da un lato, e si sarebbe affrancato dalla dipendenza conoscitiva cui soggiaceva a causa del fatto che il principale flusso d’informazione era di provenienza governativa, dall’altro (2) .

Le ragioni per cui la questione "conoscenza e informazione" assunse fino a quegli anni un rilievo di secondo piano, affondano le proprie radici nel rapporto diremmo quasi di "supremazia relativa" dell’Esecutivo sul Parlamento fin dalle origini del nostro sistema di governo parlamentare. D’altronde, a parziale giustificazione di tale stato di subordinazione informativa del Parlamento rispetto al Governo, va ricordato l’articolo 59 dello Statuto Albertino il quale, stabilendo che "Le Camere non possono ricevere alcuna deputazione, né sentire altri, fuori dei propri membri, dei Ministri e dei Commissari del Governo" (3) , eliminava positivamente qualsiasi possibilità per il Parlamento di aprirsi all’esterno, imponendo così, inevitabilmente, che il modello di Parlamento che si venne progressivamente costituendo fosse quello di un organo chiuso alle sollecitazioni provenienti dall’esterno, dalla società civile. La definitiva stesura dell’articolo 82 della Costituzione chiuse definitivamente la questione, lasciando irrisolta, o per lo meno impregiudicata la questione relativa all’attività informativo-conoscitiva del Parlamento, nel senso e nei termini sopra ricordati (4) .

La svolta della fine degli anni sessanta contrassegnata da una presa di coscienza della necessità di dotare il Parlamento di un potere d’acquisizione informativa svincolato e autonomo rispetto a quello governativo trova la sua ragione in un mutamento di considerazione che il Parlamento fa della sua stessa identità. Inizia ad incrinarsi, in pratica, il modello instauratosi nel corso del centrismo, che vedeva il Governo come motore del sistema e il Parlamento, in posizione defilata, nelle vesti di mera cassa di risonanza della volontà governativa, fino a giungere, nella VII legislatura, all’inversione dell’originario rapporto Parlamento-Governo e alla costituzione di un nuovo modello (5) .

Se quanto esposto sinteticamente rappresenta il quadro motivazionale che dette luogo all’innesto dell’istituto delle indagini conoscitive nei regolamenti parlamentari, non pare azzardato riprenderlo in parte per spiegare, altrettanto sinteticamente, le ragioni per le quali anche in ambito sub-nazionale la massima parte dei consigli regionali, che proprio agli inizi degli anni settanta intrapresero il loro cammino istituzionale, ripresero nei propri statuti e regolamenti interni la disciplina normativa che a livello di Parlamento nazionale era stata data alle indagini conoscitive.

Nel caso delle Regioni, infatti, l’informazione fu considerata quale momento di strettissima connessione tra Regione-istituzione e Regione-Comunità, in cui ad un tempo la partecipazione della comunità territoriale assume concretezza e "peso effettivo" nella sede istituzionalmente preposta all’attività legislativa regionale, e all’altro il Consiglio regionale diviene esso stesso "cerniera", "crocevia" indefettibile tra apparato e società. Da un lato, quindi, la partecipazione della comunità sociale diventa lo strumento attraverso cui l’istituzione assembleare acquisisce dati, notizie, informazioni indispensabili all’esercizio della proprie funzioni; dall’altro la partecipazione della comunità sociale diventa essa stessa momento di accesso da parte di quest’ultime alle istituzioni medesime e quindi occasione per le stesse di prendere conoscenza dell’attività che le assemblee rappresentative regionali svolgono (6) .

Quanto fin qui detto introduce quindi l’analisi più specifica dell’istituto delle indagini conoscitive che nel quadro degli strumenti informativo-conoscitiva assume una posizione di maggior rilievo rispetto agli altri.

Come accennato su innanzi, l’introduzione nel nostro ordinamento dell’istituto delle indagini conoscitive trae origine dalla riforma dei regolamenti parlamentari del 1971 i quali formalizzarono con l’introduzione degli artt.144 reg. Cam e 48 reg. Sen.

La particolarità che distingue le indagini dagli altri strumenti conoscitivi a disposizione del Parlamento è che le nuove norme regolamentari in materia si limitano a prevedere che esse siano effettuate dalle commissioni parlamentari nelle materie di loro competenza, senza cioè implicare la finalizzazione delle indagini stesse verso l’una o l’altra attività camerale (7) . Nel senso che mentre l’attività conoscitiva parlamentare non incontra limiti di campo, potendosi esplicare tanto nell’area della riserva governativa quanto nell’area condominiale, l’attività di controllo può esplicarsi soltanto nell’area governativa riservata (8) .

Alla Camera dei deputati provvede in merito, come già anticipato, l’articolo 144 del regolamento, ai sensi del quale <<le Commissioni, nelle materie di loro competenza, possono disporre, previa intesa con il Presidente della Camera, indagini conoscitive dirette ad acquisire notizie, informazioni e documenti utili alle attività della Camera>> (comma 1) (9) .

Le prime considerazioni da svolgersi riguardo questo primo comma attengono all’ambito di competenza delle commissioni e al potere in merito del Presidente della Camera (10) . Per quel che concerne il primo punto, l’ambito di competenza delle commissioni va determinato non solo avendo riguardo la previsione regolamentare di cui all’articolo 22 del regolamento, ma anche la natura stessa dello strumento impiegato. E’ ragionevole infatti pensare che sfuggano allo spettro d’azione delle indagini conoscitive le materie di "pubblico interesse" di cui all’art.82 della Costituzione, poiché oltre ad essere diversa la natura dello strumento che in tale ipotesi viene utilizzato, inassimilabili ne sono i presupposti nonché i limiti (11) .

In ordine ai poteri del Presidente della Camera, essi consistono nel vaglio della competenza della commissione procedente, della congruità dell’oggetto d’indagine con lo strumento adottato, e soprattutto la compatibilità del programma dell’indagine presentato con l’ordinato svolgimento dei lavori parlamentari (12) . Nel caso in cui il Presidente della Camera sia a conoscenza che anche nell’altro ramo del Parlamento un’analoga commissione senatoriale stia procedendo ad un’indagine vertente sullo stesso oggetto, procede al loro coordinamento promovendo intese in tal senso con il Presidente del Senato.

Per quel che concerne invece l’aspetto partecipativo a tal tipo d’iniziativa, entrambe le disposizioni regolamentari (13) in materia prevedono che le commissioni procedenti possono invitare soggetti esterni che siano in grado di fornire elementi utili ai fini dell’indagine. L’invito può consistere tanto in una richiesta di documenti (ivi inclusi risposte ad eventuali questionari sottoposti alla loro attenzione) o consulenze, quanto nella partecipazione ad un’audizione ovvero ancora, qualora si tratti di sopralluoghi, nella disponibilità ad accogliere presso di essi una delegazione della commissione.

In connessione a questo tema, è bene sottolineare che nello svolgimento delle indagini conoscitive le commissioni, oltre a non avere –come già ricordato- i poteri che competono invece ad una commissione d’inchiesta, non hanno nessuna <<facoltà di esercitare alcun sindacato politico, d’emanare direttive, di procedere ad imputazioni di responsabilità>> (così l’art.48, comma 2, reg. Sen.) (14) . Questo diniego, oltre che evidenziare la netta differenza dell’indagine dall’inchiesta, è significativo in ordine alla qualificazione dell’attività conoscitiva svolta per mezzo dell’indagine, poiché rende chiara la "neutralità" della stessa, intendendosi con ciò che essa non è affatto preordinata allo svolgimento di attività di controllo, che è altro rispetto ad essa.

La fase conclusiva dell’indagine si presenta diversa nei due rami del Parlamento (15) . Lo stesso dicasi in ordine alla pubblicità dei lavori, poiché mentre alla Camera è previsto che sia sempre redatto, oltre al processo verbale, un resoconto stenografico delle sedute dedicate all’indagine, salvo che la Commissione non disponga altrimenti (16) , al Senato questo rapporto è invertito, essendo la redazione del resoconto delle sedute l’eccezione (17) .

Spostandoci dal piano normativo a quello fattuale (18) , e trattando quindi dell’aspetto relativo all’effettività in Parlamento dell’istituto qui in esame, l’importante dato emergente è che l’indagine conoscitiva costituisce oggi, se non il più importante, certamente lo strumento principale a disposizione delle Camere per far fronte ai nuovi temi che concernano la modernizzazione del Paese e che presentano un tasso di tecnicità sempre più crescente. Si comprende in tal modo l’incremento diremmo esponenziale del ricorso all’indagine conoscitiva che ha caratterizzato queste ultime legislature e in particolar modo la XIII, che si contraddistingue dalle altre non tanto e non solo sotto il profilo quantitativo, ma soprattutto per la rilevanza delle materie trattate e dei risultati conoscitivi raggiunti. Il salto di qualità, d’altronde, è avallato soprattutto da una presa di coscienza dell’importanza dell’attività conoscitiva da parte della stessa istituzione parlamentare la quale chiamata a confrontarsi con le omologhe istituzioni degli altri Paesi europei e non, avverte più che mai l’esigenza di trovarsi pronta di fronte alle sfide di competitività che le provengono da al di là dei confini. Sembrerebbe oggi acquisita la consapevolezza che l’efficacia dell’intervento parlamentare dipende in maniera decisiva dalla capacità delle singole commissioni parlamentari di affrontare questi nuovi temi con un approfondimento adeguato alla loro complessità, massimizzando le possibilità offerte dalle disposizioni regolamentari che forniscono gli strumenti conoscitivi opportuni, e tra questi, più di ogni altro, l’indagine conoscitiva. Si pensi ad esempio all’importante indagine conoscitiva promossa dalla XIV Commissione della Camera, volta ad approfondire la questione della qualità della legislazione di derivazione comunitaria, ovvero quella promossa dalla X Commissione della Camera sul commercio elettronico, che muove dalla consapevolezza che la diffusione e lo sviluppo delle nuove tecnologie elettroniche costituisce uno dei parametri su cui si misurerà la capacità dell’Italia di sostenere la competizione con i concorrenti internazionali.

In definitiva, assistiamo oggi ad una rivitalizzazione senza precedenti dell’istituto delle indagini conoscitive e più in generale dell’intera funzione conoscitiva del Parlamento. La funzione conoscitiva, generalmente intesa come "residuale" rispetto alle altre, viene così ad assumere un’inaspettata centralità al punto da costituire il suo proficuo esercizio un momento ineludibile per conferire efficacia all’intervento parlamentare.

Volgendo lo sguardo alle Regioni, va rilevato anzitutto che l’istituto delle indagini conoscitive non è affatto ignoto all’esperienza regionale. La ragione di ciò è facilmente ravvisabile nel fatto che durante la fase statutaria regionale furono innestati in Statuto e nei regolamenti interni principi e forme relative al funzionamento dell’istituzione parlamentare che erano stati assunti a livello centrale in occasione della riforma dei regolamenti di Camera e Senato del 1971. Quanto detto in tanto è più vero per l’istituto delle indagini conoscitive in quanto si tenga conto che si registra negli Statuti delle Regioni ad autonomia differenziata la completa assenza di disposizioni analoghe a quelle dei regolamenti parlamentari del 1971 nel periodo intercorrente tra questa data e l’approvazione dello Statuto. Ad esempio, per la Regione Sicilia, risale al 1975 l’introduzione mediante l’art.63 bis dell’indagine conoscitiva, il quale riprende pedissequamente il tenore letterale dell’art.144 reg.Cam.; lo stesso dicasi per il regolamento del Consiglio della Regione Friuli Venezia Giulia, il cui art 105 (oggi art.117 a seguito della riforma del regolamento interno del 1997), in tema d’indagini conoscitive segue il regolamento siciliano. In ordine alla natura e alla funzione delle indagini conoscitive in ambito regionale, può in questa sede richiamarsi brevemente quanto già detto a proposito delle indagini conoscitive in Parlamento.

Un elemento che distanzia le une dalle altre però sussiste, ed è costituito dalla presenza nelle indagini conoscitive regionali di una fase partecipativa che non è dato riscontrare nell’attività conoscitiva delle Camere. Invero, a livello regionale piuttosto che a livello centrale si è proceduto a tradurre in pratica le argomentazioni teoriche che vedevano nell’indagine conoscitiva, e più in generale nell’attività conoscitiva un modo attraverso cui potesse darsi attuazione al principio della partecipazione dei portatori di interessi sociali alle attività dell’ente in cui si manifesta la sovranità popolare, vale a dire il Parlamento ovvero il Consiglio regionale .

Basti pensare, in proposito, come la possibilità dei soggetti portatori di interessi diffusi di rilevanza sociale di accedere alle istituzioni sia direttamente proporzionale alla vicinanza propriamente fisica di essi alle istituzioni medesime. L’ampiezza territoriale delle regioni relativamente ristretta incrementa questa possibilità partecipativa poiché come è stato opportunamente evidenziato, "ravvicinando i centri di decisione alla sede reale degli interessi, permette una più immediata recezione delle pressioni e delle istanze dei gruppi sociali intermedi" (19) .

Evidenziato questo aspetto, occorre ora procedere ad un’ulteriore precisazione sempre in tema di rapporto tra indagini conoscitive regionali e quelle parlamentari. Dopo l’iniziale entusiasmo, immediatamente successivo alla fase costituente regionale, intorno all’istituto delle indagini conoscitive, probabilmente dettato dalla necessità contingente per i nuovi enti elettivi regionali di colmare un forte gap conoscitivo della realtà che si apprestavano a governare, si è assistito al fenomeno di una progressiva rarefazione dell’attività conoscitiva regionale operata per il tramite delle indagini conoscitive, rarefazione che ha portato come conseguenza il duplice effetto di un declino della stessa autonomia concettuale della funzione informativa (20) e della scomparsa dell’elemento principale che distingueva le indagini regionali da quelle parlamentari, vale a dire l’elemento partecipativo (21) .

Dalla nostra indagine sull’istituto dell’indagine conoscitiva, condotta in parallelo sul versante parlamentare e regionale, tanto sotto il profilo normativo quanto su piano del concreto agire, emergono una serie di considerazioni che merita siano evidenziate. Nelle due Camere del Parlamento a partire dagli inizi degli anni novanta del secolo scorso si è assistito ad un progressivo aumento dell’utilizzo dell’indagine conoscitiva, che ha sortito interessanti risultati sia dal punto di vista della qualità delle informazioni raccolte sia per quel che riguarda il seguito che esse hanno ottenuto sul piano delle iniziative legislative. Anche per quel che concerne la portata propositiva dei documenti conclusivi va rimarcata l’alta qualità delle stesse, determinata essenzialmente dalla quasi sempre elevata competenza professionale dei soggetti che vengono ascoltati in sede d’indagine e dall’efficienza delle strutture interne di supporto dei lavori in commissione. Si pensi, ad esempio, al documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sul settore dell’energia, approvato nel marzo del 1998 dalla X Commissione della Camera, che tratta analiticamente della questione dell’energia in Europa, in Italia e degli aspetti della questione elettrica italiana, vale a dire del ruolo dell’Enel e delle imprese elettriche degli enti locali; ovvero il documento conclusivo dell’indagine promossa dalla V Commissione della Camera avente ad oggetto la competitività del sistema-paese di fronte alle sfide della moneta unica e della globalizzazione dei mercati, il quale oltre a fornire tentativi di risposta ai quesiti concreti che la sfida della globalizzazione pone, procede anche ad una rassegna comparativa di come viene affrontato il fenomeno a livello organizzativo e istituzionale in altri paesi stranieri.

Come abbiamo già ricordato nel paragrafo dedicato alle indagini conoscitive in Parlamento, probabilmente l’incremento dell’attività conoscitiva mediante l’utilizzo delle indagini è da ricondursi al massiccio ricorso in questi ultimi dieci anni alla legislazione delegata, che spostando il baricentro legislativo in favore del Governo, ha di fatto "liberato energie" parlamentari da poter essere utilizzate per questo tipo di attività. Se si tiene conto poi che la parte più cospicua della legislazione delegata è rappresentata dalla prima legge Bassanini, che ha previsto come unico referente parlamentare un’apposita Commissione bicamerale, incaricata di esprimere pareri sui decreti legislativi attuativi della delega, si comprende ulteriormente come l’utilizzo dell’istituto dell’indagine conoscitiva abbia raggiunto le dimensioni cui si è fatto cenno. E non vale ad inficiare questa conclusione favorevole all’istituto dell’indagine il dato non certo esaltante del rapporto tra le indagini avviate e quelle concluse, poiché a tale obiezione si può agevolmente replicare che sovente le indagini conoscitive operano a mo’ di "cantieri aperti", nel senso che spesso la natura "fluida" della materia sulla quale si indaga necessita di un continuo e costante monitoraggio che impedisce di fatto la costituzione di un preciso momento conclusivo.

Diametralmente opposto si presenta invece il quadro relativo all’esperienza regionale, almeno per quel che concerne le Regioni che sono state interessante dalla nostra indagine. In alcuni casi, la ragione di tale desolante scenario è da ravvisarsi presumibilmente nella esigua dimensione territoriale della Regione stessa (Basilicata ovvero Provincia Autonoma di Trento), che incentiva l’acquisizione informativa personale dei singoli consiglieri presso i propri collegi elettorali piuttosto che il ricorso alle indagini conoscitive; in altri invece è stato il ricorso a procedure informali alternative a determinare l’inutilizzo dello strumento dell’indagine. Si pensi alla Toscana, nella quale è invalsa la prassi delle c.d. "visite conoscitive", svolte prevalentemente fuori dalla sede del Consiglio regionale ma con le stesse modalità operative dell’indagine conoscitiva (vale a dire mediante incontri, audizioni e consultazioni), che hanno dato vita al conseguente fenomeno dell’informale attività di documentazione –informalità nell’informalità- svolta dagli uffici di segreteria delle commissioni. Al di là di ciò, vi è indubbiamente un problema di fondo che va risolto affinché all’attività conoscitiva regionale possa essere restituito questo prezioso strumento che è l’indagine conoscitiva. Questo problema di fondo sembra ravvisarsi nella contrapposizione tra due opposte esigenze, l’una di avere a disposizione strumenti agili e quanto più informali, l’altra di razionalizzare i mezzi attraverso cui si agisce. Letta in questa maniera la questione, si percepisce che il mancato funzionamento delle indagini conoscitive in ambito regionale non dipende da una cattiva formulazione delle disposizioni che le contemplano, o almeno non è questa la causa principale. Per far fronte a questo stato di fatto, non è neppure consigliabile limitarsi, come spesso accade, a registrare tout court la prassi corrente e inserirla nell’armatura regolamentare, bensì proporre soluzioni alternative.

La strada da praticare, a nostro avviso, passa attraverso una nuova riconsiderazione dell’istituto dell’indagine conoscitiva regionale, che tenga conto ad un tempo delle peculiarità della realtà istituzionale regionale e all’altro della necessità di affrancarsi per certi aspetti dall’originario modello parlamentare. Occorre, a nostro modo di vedere, conferire allo strumento dell’indagine regionale quella capacità di graduarsi in relazione alla natura e all’entità dei fenomeni che va ad indagare, alla qualità dei soggetti che coinvolge, agli obiettivi che intende realizzare che oggi le manca (22) .

 

NOTE:

* Quel che qui si presenta è un abstract di un'articolo, in corso di pubblicazione, riguardante l'istituto delle indagini conoscitive in Parlamento e in cinque Regioni prese a campione (Toscana, E-R, Lazio, Basilicata e Lombardia), con l'aggiunta della Prov. Aut. di Trento. Le considerazioni che qui vengono svolte vanno quindi lette alla luce del ristretto ambito d'indagine della nostra ricerca. L'articolo in questione, il cui estratto qui si riporta, integra il contributo offerto dal sotto-gruppo di lavoro, coordinato dal prof. Stefano Grassi, sulle "Funzioni d'indirizzo e controllo ed efficienza operativa del Consiglio", cui partecipano, tra gli altri, oltre al sottoscritto, i proff. E. Colarullo e F. Donati, i dott.ri M. Cecchetti, N. Lupo, P. Milazzo, E. Guarducci, M. Picchi dell'Università di Firenze, nonché F. Rosa dell'Università di Siena.

1) Ragionando più ampiamente, occorre dire che la locuzione in discorso va tenuta distinta dall'altra affine, vale a dire "attività informativa". Il primo di questi attiene all'individuazione di chi sia in concreto il soggetto attivo dell'attività medesima. E' noto, invero, che la locuzione qui in discussione, si presti ad essere bi o pluridirezionale: informazione di un soggetto verso l'esterno, quindi prodotta dal soggetto stesso e destinata ad una serie indeterminata di soggetti; informazione di un soggetto dall'esterno, intendendosi con ciò il ricevimento di informazioni che un dato soggetto riceve da terzi, siano essi privati, portatori di interessi diffusi, gruppi di pressione e così via; informazione di un soggetto da e verso l'esterno, quando cioè il medesimo soggetto assume il duplice ruolo di prestatore e ricevente informazioni da e verso l'esterno. Nel nostro caso, soggetto attivo è l'organo parlamentare, che nell'ambito dell'attività informativa riveste il duplice ruolo di soggetto informatore e di soggetto informato. Ai fini della nostra ricerca, l' attenzione si rivolge a quest'ultima qualità del soggetto Parlamento, vale a dire di soggetto "informato".

2) Si veda in proposito CAMERA dei DEPUTATI- SEGRETARIATO GENERALE, Il nuovo regolamento della Camera dei Deputati illustrato coi lavori preparatori, Roma, pp.1504, in cui si afferma che la formalizzazione delle indagini conoscitive perseguiva due precisi obiettivi: attenuare o scongiurare del tutto il timore di essere "scavalcate dai gruppi di pressione e d'interesse, i quali tendono sempre più ad instaurare rapporti diretti con le formazioni sociali distinte dagli organi statali", nonché di dar vita ad un diverso modo di rapportarsi con la società civile.

3) Come ricorda chiaramente G. RECCHIA, L'informazione delle assemblee legislative. Le inchieste, Napoli, 1979, pg.188

4) Conducendo taluno ad affermare che vi sia stata una "comunanza di spirito" tra l'articolo 82 della Costituzione dall'articolo 59 dello Statuto Albertino. Vd. G. RECCHIA, op. ult. cit., pg.188.

5) In questo senso E. CHELI- C. MACCHITELLA, L'attività conoscitiva delle Camere: aspetti organizzativi ed evoluzione del sistema, in Parlamento, istituzioni, democrazia, Seminario di studio, Roma, 11-13 dicembre 1979, pgg. 97-98.

6) "Nell'osmosi tra informazione e partecipazione, evidentissima in numerose disposizioni statutarie e regolamentari, risiede perciò quel quid novi che distingue l'informazione del Parlamento da quella del Consiglio Regionale". Così si esprime L. PEGORARO, op.ult.cit., pg. 99.

7) Da questa considerazione ne vien fuori rafforzato l'assunto in base al quale l'istituto delle indagini conoscitive ha valore paradigmatico in ordine al riconoscimento in favore dell'attività conoscitiva di una propria autonomia funzionale

8) L'espressioni sono di C. CHIMENTI, Il controllo parlamentare nell'ordinamento italiano, Giuffrè, Milano, 1974, passim.

9) E' pressocchè identico il primo comma dell'articolo 48 del reg.Sen., che dispone: << Nelle materie di loro competenza, le Commissioni possono disporre, previo consenso del Presidente del Senato, indagini conoscitive intese ad acquisire notizie, informazioni e documentazioni>>. Se si vuol rintracciare una differenza, che però sul lato pratico è di scarso rilievo, è che nella norma regolamentare della Camera viene richiesta l'intesa col Presidente, mentre nella norma che abbiamo qui riportato si fa riferimento al consenso del Presidente del Senato. Se il consenso presuppone una relazione di tipo autorizzatorio, e quindi in ultima analisi spetta al Presidente del Senato decidere in merito all'indagine, l'intesa presuppone solo una compartecipazione attiva del Presidente della Camera nella determinazione del contenuto di un atto, secondo un disegno unitario in vista di risultati d'interesse comune, che è altro sicuramente rispetto al consenso-autorizzazione. Non è un caso, tra l'altro, che nella prassi si registri sul punto una difformità tra Camera e Senato, come evidenzia R. Moretti, il quale afferma << La prassi delle due Camere è sul punto divergente; pur lasciandosi sempre al Presidente un controllo di legittimità e di merito alla Camera esso è più tenue, mentre al Senato non mancano esempi in cui la Presidenza prospetta o suggerisce informalmente modalità alternative si svolgimento dell'indagine conoscitiva >>, in AA.VV., Diritto Parlamentare, Maggioli Editore, 1992, pg. 428

10) In tema d'iniziativa, il regolamento del Senato differisce da quello della Camera poiché, a seguito della riforma del 1988, nel primo fu introdotto l'articolo 48-bis in forza del quale, qualora l'indagine (ma non solo l'indagine) sia proposta da almeno un terzo dei membri della commissione, la richiesta stessa deve essere sottoposta alla decisione della Commissione, entro 10 giorni dalla presentazione. Questa disposizione, nata per tutelare i diritti della minoranza, è in realtà priva d'effettività, poiché il riconoscimento alle minoranze dell'iniziativa è altro rispetto al diritto delle stesse di attivarle in concreto. Infatti la norma ben dice che è la stessa Commissione ha decidere in merito alla proposta avanzata dalle minoranze; e se i numeri non sono un'opinione, non si coglie effettivamente il senso di questo articolo.

11) Così R. MORETTI, in AA.VV., op.ult.cit., Maggioli Editore, 1992, pg. 428.

12) Ad onor del vero, la disposizione in esame non pone l'obbligo per le commissioni che vogliano procedere ad un'indagine conoscitiva di predisporre un programma dettagliato in merito. Tuttavia, in via di prassi avviene, poiché si è ritenuto applicabile estensivamente anche alla Camera il terzo comma dell'articolo 48 del regolamento del Senato, ai sensi del quale << i programmi relativi, predisposti dalle Commissioni, sono comunicati al Presidente del Senato, il quale, per la loro concreta attuazione, cura le intese con i Ministri competenti, anche per quanto riguarda gli Enti pubblici sottoposti al loro controllo, e può autorizzare eventuali consulenze tecniche e sopralluoghi >>.

13) Art. 144, comma 2, reg.Cam. :<<2. Nelle sedute dedicate a tali indagini le Commissioni possono invitare qualsiasi persona in grado di fornire elementi utili ai fini dell'indagine>>.

14) Nell'art.144 del regolamento della Camera tale norma non c'è, ma si ritiene che anche per le commissioni della Camera valga il divieto di cui all'art.48, comma 2, del regolamento del Senato.

15) Problemi in proposito si pongono qualora, in ordine ad un'indagine, procedano due commissioni appartenenti ai due rami distinti del Parlamento, poiché va individuato quale regolamento debba ritenersi applicabile. In linea di massima, nonostante il punto non sia pacifico, in via di prassi si propende per l'applicabilità del regolamento della Camera o del Senato a seconda che la commissione che per prima ha avviato l'indagine appartenga ad un o all'altro ramo del Parlamento. Nel regolamento della Camera è disposto che <<l'indagine si conclude con l'approvazione di un documento che dia conto dei risultati acquisiti >>; nel regolamento del Senato la redazione di un documento conclusivo è considerata una eventualità, poiché il comma 6 dell'articolo 48 espressamente rimette all'autonoma determinazione della commissione procedente la scelta di approvare o meno un documento conclusivo.

16) Art.144, comma 4 reg.Cam. :<<4. Delle sedute delle Commissioni è redatto, oltre al processo verbale, un resoconto stenografico, a meno che la Commissione non decida diversamente>>.

17) Si dice tuttavia che per il Senato la pubblicità dell'indagine sia comunque garantita dal resoconto sommario. Così R. MORETTI, op.ult.cit., pg.432

18) Si riporta in allegato la scheda sinottica delle indagini avviate presso la Camera dei deputati e il Senato nella XII e XIII legislatura.

19) L. PEGORARO, op. ult. cit., pg. 73;

20) Chi ha svolto un'indagine sul campo ha potuto constatare come le indagini conoscitive nell'arco di tempo preso in considerazione (1978-1984) avessero assunto generalmente un ruolo servente alle funzioni normative del Consiglio e come a rafforzare questa conclusione intervenga il dato relativo alla tenuta delle haerings legislative, che proprio in quegli anni registrarono un notevole incremento della loro attivazione. Così L. PEGORARO, op.ult.cit., pag. 282.

21) Lo stesso L.PEGORARO, op.ult.cit, pgg.283-285, fa una "lista" di chi più partecipa e di chi meno, traendo da questa le conclusioni che si sono dette. Al primo posto dei maggiormente convocati ci sono le organizzazioni sindacali, seguiti da sindaci e amministratori locali, nonché dagli operatori economici del settore interessato dal provvedimento in itinere o dal tema d'indagine. Mentre, come afferma a chiare lettere l'A., "nettamente in declino appare una classe di soggetti che nei due lustri precedenti non di rado aveva accesso nella sede delle commissioni: quella delle associazioni spontanee, a carattere culturale, sportivo, ricreativo, sociale o assistenziale. Non mancano, è vero, esempi i quali dimostrano che anche gli interessi da esse rappresentati vengono talora direttamente esposti nelle sedi istituzionali […]. Tuttavia, se pur, sfumato, pare evidenziarsi anche a livello regionale il trend -a suo tempo già riscontrato nel Parlamento nazionale-, volto a privilegiare la contrattazione politica d'interessi economici, a scapito delle istanze di quei soggetti apportatori di interessi diffusi di mero carattere sociale".

22) Per saperne di più: CERULLI IRELLI, V. e VILLONE, M. (a cura di) (1994), Strumenti conoscitivi delle Commissioni parlamentari, Il Mulino, Bologna; CHELI, E. (1979), L'informazione parlamentare, in Il Parlamento nella Costituzione e nella realtà, Giuffrè, Milano, pp. 267-270; CHELI, E., MACCHITELLA, C. (1980), L'attività conoscitiva delle Camere, aspetti organizzativi ed evoluzione del sistema, in Parlamento, Istituzioni, democrazia, Seminario di Studio, 11-13 dicembre 1979, Roma; CHELI, E. (1981), Ruolo del parlamento e nuovi caratteri della burocrazia parlamentare, in Studi in memoria di V. Bachelet, vol.I, Giuffè, Milano, pp.187-204; CHIMENTI, C. (1974), Il controllo parlamentare nell'ordinamento italiano, Giuffrè, Milano; D'ALOIA, A. (1994), Osservazioni sull'attività informativa delle Commissioni parlamentari permanenti, in Cerulli Irelli, V. e Villone, M. (a cura di) (1994), Strumenti conoscitivi delle Commissioni parlamentari, Il Mulino, Bologna, pp.13-82;D'ONOFRIO, F. (1971), Le indagini conoscitive delle commissioni parlamentari. Problemi e prospettive, Chieti; DE CARO, M. (1990), L'evoluzione degli apparati nel sistema della documentazione nel Parlamento italiano: l'esperienza del servizio studi, in << Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari>>, quaderno n.1, Giappichelli, Torino, pp.173-208; DI CIOLO, V. (1968), Aspetti teorici e pratici delle udienze legislative in Italia, in << Rassegna parlamentare >>, n. 10, pp.637-690; FRATERNALE, R. (1981), I comitati paritetici nelle indagini conoscitive bicamerali, in << Studi parlamentari e di politica costituzionale>>, n.51, pp.67-77; GALEOTTI, S: (1963), Introduzione alla teoria dei controlli costituzionali, Milano; LIPPOLIS, V. (1989), Indagini conoscitive (voce), in <<Enciclopedia Giuridica >>; MANZELLA, A. (1991), Il Parlamento, Il Mulino, Bologna, pp.135-161;MARLETTI, C. (1992), Loggia e tribuna. Il Parlamento nei flussi della comunicazione politica, in << Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari >>, quaderno n.3, Giappichelli, Torino, pp.261-278; MORETTI, R. (1992), Attività informative, d'ispezione, d'indirizzo e di controllo, in MARTINES, T., DE CARO, C., LIPPOLIS, V. e MORETTI, R., Diritto Parlamentare, Maggioli, Rimini, pp.411-472; NOCILLA, D. (1993), L'informazione e la documentazione parlamentare in Senato: esperienze e prospettive, in L'informazione parlamentare negli anni '90, Atti del Seminario, Camera dei Deputati, Roma; ONIDA, V. (1989), Inchieste e indagini conoscitive regionali (voce), in << Enciclopedia Giuridica >>; OLMI, G. (1983), Problematica del collegamento con le forze sociali e pratica delle hearings nel funzionamento del Parlamento europeo, in M., Patrono - A., Reposo (a cura di), L'informazione parlamentare -sistemi comunitari e modelli italiani, Cleup, Padova, pp.11-58; PACE, A. (1973), Il potere d'inchiesta delle assemblee legislative, Giuffrè, Milano; PAPPAGALLO, C. (PATRONO, M. e REPOSO, A. (a cura di) (1983), L'informazione parlamentare -sistemi comunitari e modelli italiani, Cleup 1985), Inchiesta parlamentare (voce), in << Enciclopedia Giuridica >>; PATRONO, M.(1981), Informazione (e informatica) in Parlamento, in << Diritto e società >>, n.4, Cedam, Padova, pp. 769-806;, Padova; PEGORARO, L. (1978), L'attività conoscitiva delle Regioni, in << Studi parlamentari e di politica costituzionale >>, n.39, pp.57 e ss.; PEGORARO, L.(1983), L'attività conoscitiva nel funzionamento delle istituzioni assembleari sub-nazionali: il caso italiano, in M., Patrono - A., Reposo (a cura di), L'informazione parlamentare -sistemi comunitari e modelli italiani, Cleup, Padova, pp.91-104; PEGORARO, L. (1985), La parabola delle hearings regionali. Dalla partecipazione al lobbyng, in G., De Vergottini (a cura di), Le inchieste delle assemblee parlamentari, Rimini; PREDIERI, A. (1972), Aspetti del processo legislativo in Italia, in Studi in memoria di C. Esposito, vol. IV, Padova; RECCHIA, G. (1979), L'informazione delle assemblee legislative. Le inchieste, Napoli; SANTOMAURO, P. (1981), Udienze e indagini conoscitive. Linee regolamentari e soluzioni informali, in <<Studi parlamentari e di politica costituzionale >>, n.52-53, pp.109-121; SICARDI, S. (1989), Controllo e indirizzo parlamentare (voce), in <<Novissimo digesto delle discipline pubblicistiche >>.