GREGORY H. FOX, BRAD R. ROTH (EDS.): DEMOCRATIC GOVERNANCE AND INTERNATIONAL LAW(*)
Enrico Milano
(Dottorando in diritto internazionale alla London School of Economics)

Il volume edito da Gregory Fox e Brad Roth propone molti spunti per una riflessione approfondita ed in linea con gli sviluppi piú recenti della prassi internazionale sulla questione della democrazia e dei diritti ad essa connessi nel diritto internazionale. I contributi dei sedici internazionalisti (tutti rappresentanti di primo piano del mondo accademico anglo-americano, con le uniche eccezioni di Marrti Koskenniemi e Georg Nolte di provenienza europeo-continentale) contenuti nel volume si concentrano sul presunto diritto di tutti i popoli ad un governo democratico, basato sulle libertá politiche individuali, sul pluralismo delle forze politiche e su libere consultazioni elettorali periodiche, in altre parole su un concetto liberale di democrazia.
Tradizionalmente il diritto internazionale e i suoi studiosi non si sono occupati del concetto di democrazia. Ancora nel 1987 l'American Law Institute sosteneva che "international law does not generally address domestic constitutional issues, such as how a national government is formed", sicuro di trovare l'accordo della gran parte degli internazionalisti e degli Stati su questo punto. Secondo l'interpretazione prevalente dell'Art. 2 par. 7 della Carta delle Nazioni Unite, infatti, l'organizzazione interna dello Stato costituiva l'ambito di competenza esclusiva dello Stato. A parte i casi di condanne collettive nei confronti dei regimi di apartheid, in cui la negazione stessa di democrazia, comunque, solo indirettamente andava a violare una norma di ius cogens, durante tutto il corso della Guerra Fredda la parola "democrazia" veniva usata dagli Stati e dagli organismi internazionali in senso talmente vago e senza alcuna specificazione dei diritti e gli obblighi ad essa legati, da includere i casi piú stridenti di governo "democratico" (dalle liberal-democrazie occidentali ai Paesi comunisti del blocco sovietico). Anche in uno strumento vincolante gli Stati come il Patto per i Diritti Civili e Politici, in cui all' art. 25 si riconosceva il diritto alla partecipazione politica, tale diritto non fu mai specificato a causa delle diversitá ideologiche tra blocco occidentale e blocco sovietico. Il disposto dell'art. 25, in cui la partecipazione veniva intesa o come diretta o attraverso rappresentanti eletti liberamente, indicava la volontá degli Stati di ricomprendere sotto tale norma sia un modello di democrazia popolare, sia un modello di democrazia parlamentare. Inoltre, ogni proposta sostanziale di un diritto dei popoli ad un governo democratico era in aperto contrasto con la prassi pressoché universale di concedere riconoscimento a quei governi, che esercitassero un controllo effettivo su una certa popolazione ed un certo territorio, senza riguardo alle modalitá attraverso cui questo potere era esercitato (con l'eccezione dei regimi di apartheid).
Certamente, ad undici anni di distanza dalla fine della Guerra Fredda, la comunitá internazionale presenta degli elementi di novitá. Fox e Roth, pur nella loro diversitá di vedute sull'esistenza e sul contenuto di un right to democratic governance, concordano nell'affermare che "whatever one is to make of developments in the 1990s, it is now clear that international law and international organizations are no longer indefferent to the internal character of regimes exercising effective control within "sovereign" States". Ma quali sono stati gli sviluppi degli anni piú recenti? Il diritto alla partecipazione politica incorporato nel Patto per i Diritti Civili e Politici e negli strumenti di protezione regionale dei continenti europeo ed americano hanno acquistato status e determinatezza grazie a tutto una serie di decisioni e dichiarazioni del Comitato e della Commissione ONU sui Diritti Umani, della Commissione e della Corte Europea dei Diritti Umani, della Commissione e della Corte Interamericana per i Diritti Umani, dell'OSCE e dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Le Nazioni Unite, l'Unione Europea, l'OSCE e l'Organizzazione degli Stati Americani hanno partecipato alla preparazione ed hanno monitorato molti processi elettorali in diverse zone del pianeta. In due occasioni il Consiglio di Sicurezza ha autorizzato (Haiti nel '94, con la Ris. 940) o legittimato a posteriori (Sierra Leone nel '98, con la Ris. 1162) l'uso della forza per rimettere al potere governi eletti democraticamente e detronizzati da colpi di stato di stampo militare. Il Segretario Generale delle Nazioni Unite ha espresso nel 1997 l'opinione per cui va considerato una "established norm" il fatto che "military coups against democratically elected Governments by self-appointed juntas are not acceptable". Nel 1999 la Commissione ONU sui Diritti Umani con una votazione 51-0 (e le due astensioni della Cina e di Cuba) ha adottato una risoluzione intitolata "Promotion of the Right to Democracy" in cui viene dichiarata una serie di diritti di partecipazione politica tra cui anche il diritto ad istituzioni transparenti e responsabili. Fox enumera 130 Stati dotati di istituzioni democratiche, di cui quasi la metá ha raggiunto questo risultato solo nell'ultimo decennio.
Tuttavia, questi elementi vanno presi con la dovuta cautela. Prima di tutto, gli atti di molti di questi organi menzionati non sono in sè fonti di diritto internazionale. Anche laddove lo sono, gli elementi di ambiguitá non mancano. Se prendiamo in considerazione la risoluzione appena menzionata della Commissione ONU sui Diritti Umani, possiamo notare come l'idea di solo menzionare l'espressione "right to democratic governance" nel testo non sia stata neppure presa in considerazione e la sola inclusione nel titolo é stata approvata con 12 voti negativi e 13 astensioni. La Risoluzione 1162 del Consiglio di Sicurezza lascia molti dubbi di legalitá per il fatto che appunto giunge dopo l'intervento di ECOWAS (la forza multinazionale creata da un gruppo di Stati africani) in Sierra Leone; in piú, l'intervento armato vero e proprio viene iniziato e portato a termine dalla Nigeria, un Paese paradossalmente altrettanto anti-democratico, con ambizione egemoniche nella regione. Dei 130 Paesi menzionati da Fox, in una cinquantina perlomeno la democrazia si limita ad una procedura formale con cui una o due o tre gruppi dominanti si spartiscono periodicamente il potere politico senza alcuna possibilitá di reale partecipazione politica da parte del resto della popolazione.
Proprio in considerazione di queste novitá, ma anche delle profonde contraddizioni che le caratterizzano, gli editori si propongono di rispondere ad alcuni quesiti di grande valore per ogni internazionalista, che voglia occuparsi del problema del diritto ad un governo democratico. Prima di tutto, é possibile emancipare la discussione giuridica da quella politico-ideologico su un tema cosí "politico" per definizione? E' possibile definire un diritto positivo alla democrazia e possono essere forniti dei criteri giuridici per il suo "riconoscimento" ed esercizio? Quali trasformazioni implica un diritto alla democrazia alla teoria tradizionale sul riconoscimento degli Stati e dei governi? Dovrebbe esserci o siamo giá di fronte ad un obbligo di non-riconoscimento nei confronti di governi autoritari? E oltre, possiamo ridefinire il concetto di sovranitá e l'obbligo di non intervento nei confronti di governi non rappresentativi? Il diritto ad un governo democratico legittima (o addirittura obbliga) la sospensione del normale processo democratico quando la maggioranza investa del potere un gruppo politico apertamente anti-democratico? Queste sono le principali domande a cui la raccolta di saggi cerca di rispondere.

Essa si articola in cinque parti.
La prima parte esplora i fondamenti normativi di un diritto alla partecipazione politica nel diritto internazionale. La parola é data a Thomas Franck e Gregory Fox, i primi internazionalisti agli inizi degli anni '90 a sistematizzare un diritto alla partecipazione politica nel diritto internazionale e a creare la cosiddetta "democratic entitlement school" (particolarmente seguita negli Stati Uniti). Nei loro contributi Franck e Fox ritrovano l'origine di un tale diritto nel principio di autodeterminazione e in una serie di disposizioni, allora vaghe e generiche, incorporate nei primi strumenti convenzionali a protezione dei diritti umani. Considerano poi gli sviluppi piú recenti nella pratica delle organizzazioni intergovernative, che, con sempre piú vigore, affermano l'esigenza di democratizzazione degli Stati, gestiscono e sopraintendono ai processi elettorali e rispondono alle usurpazioni di potere contrarie ai mandati elettorali. Questo avrebbe creato una prassi tale da parte degli Stati e delle organizzazioni internazionali da configurare una norma consuetudinaria in via di formazione, che obbligherebbe qualsiasi governo a ricercare la legittimazione interna ed internazionale attraverso libere elezioni. In prospettiva, viene discussa la possibilitá pratica di un'attuazione piú vigorosa del diritto alla partecipazione politica e le limitazioni poste ad un tale tentativo da norme potenzialmente in conflitto con esso quale il divieto dell'uso della forza. Segue poi il contributo di James Crawford, che cerca di valutare il posto assegnato al diritto ad un governo democratico nella dottrina internazionalista. Implicazioni quali gli obblighi internazionali assunti da regimi anti-democratici ma effettivi e la successione a tali obblighi da parte di un nuovo governo vengono analizzate alla luce dei nuovi sviluppi. Un caveat finale é infine mandato da Crawford agli assertori di un pensiero millenarista e del concetto di democrazia-processo come panacea per tutti i problemi di rappresentativitá nel diritto internazionale (non a caso l'autore cita il problema della discriminazioni delle minoranze anche da parte di governi democratici).

La seconda parte si concentra sugli effetti del processo di democratizzazione della societá internazionale sulla relazioni interstatuali. Sean Murphy sostiene che la natura democratica dei governi e degli Stati comincia ad influenzare le prassi di riconoscimento, ma certamente non domina tali pratiche. Stephen Schnably analizza la prassi dell'Organizzazione degli Stati Americani, organizzazione intergovernativa che da tempo ha dichiarato il proprio impegno alla promozione e mantenimento della democrazia tra i propri Stati membri, mettendo in luce i risultati spesso contraddittori che tale politica ha prodotto. Anne-Marie Slaughter descrive il modo in cui la democratizzazione del diritto internazionale abbia portato a forme di governo transnazionali, in cui istituzioni di governo nazionali di Stati democratici agiscono in modo cooperativo per arginare problemi appunto transnazionali quali il degrado ambientale, il crimine organizzato e il terrorismo.

La parte terza si occupa invece della relazione tra democrazia ed uso della forza. W. Michael Reisman argomenta a favore di una revisione del contenuto normativo della sovranitá nel diritto internazionale, che conceda un diritto di intervento da parte degli Stati - non necessariamente dietro autorizzazione del Consiglio di Sicurezza ma anche unilaterale - al fine di permettere una genuina espressione della volontá popolare ed opporsi ai regimi dittatoriali. Nel capitolo seguente Michael Byers e Simon Chesterman procedono ad una lettura critica dei precedenti di intervento pro-democratico quali Panama, Grenada, Haiti, Sierra Leone per criticare sia l'iperattivismo del Consiglio di Sicurezza in questo contesto (e quindi l'idea che ogni regime anti-democratico possa rappresentare una minaccia alla pace ai sensi dell'Art. 39), sia l'idea della formazione di una norma consuetudinaria che possa legittimare un uso della forza diretto contro regimi anti-democratici. David Wippman considera il problema dell'intervento pro-democratico sotto una diversa angolatura, cioé quella dei trattati di garanzia fra governi legittimi e Stati terzi che autorizzino in anticipo l'intervento di questi ultimi al fine di ripristinare situazioni di governo democratico laddove queste siano state soppiantate da un colpo di stato. Brad Roth argomenta in senso contrario a Wippman, sostenendo che tali trattati sarebbero nulli in quanto in violazione di norme imperative di diritto internazionale. John Owen analizza da parte sua le implicazioni per il sistema internazionale della cosiddetta tesi della "pace democratica", secondo cui gli Stati democratici non usano l'intervento armato come metodo di risoluzione delle controversie. Nonostante la sua analisi empirica confermi questa ipotesi, egli critica l'idea che le organizzazioni internazionali debbano promuovere forzatamente un modello di polis liberal-democratica. Questo creerebbe nel breve-medio periodo una fase di estrema instabilitá e violenza bellica nella societá internazionale. Inoltre, rappresenterebbe un attacco frontale all'idea di sovranitá statuale, garanzia giuridica di uguaglianza e pluralismo, su cui é stata basata la societá internazionale sin dalle sue origini nel XVII secolo.

La quarta parte del volume si occupa del rapporto tra democratizzazione ed altri imperativi con essa confliggenti. Gregory Fox e Georg Nolte, da una parte, e Marrti Koskenniemi e Brad Roth, dall'altra, oppongono vedute contrastanti sulla tolleranza di regimi autoritari come risultato di processi democratici. I primi argomentano a favore di forme di autodifesa dei sistemi democratici contro l'avvento al potere di forze antidemocratiche, contrapponendo ad un concetto puramente procedurale di democrazia un altro sostanziale e, quindi, appoggiando anche l'idea di una sospensione delle normali regole della competizione elettorale come nel caso dell'Algeria. Questa sarebbe una regola del diritto internazionale comprovata da strumenti convenzionali, prassi nazionali e giurisprudenza internazionale. Koskenniemi prende come spunto la sua risposta ad una tale impostazione per proporre una critica sistematica all'idea di un "right to democratic governance". Avverte circa la pretestuositá e il pericolo di neoimperialismo liberal-democratico che una tale idea implica nel modo in cui essa é stata configurata, nonché circa l'antidemocraticitá di un sistema internazionale che non dovesse permettere espressioni di volontá popolare che prediligano ai diritti civili e politici dell'individuo e alle regole del libero mercato il benessere della comunitá ed un'equa soddisfazione materiale dei suoi membri. La stessa idea di un legittimismo democratico universale viene ugualmente respinta da Roth. Egli argomenta a favore di una scelta interna di autodifesa dei sistemi di governo nazionali (che valga altrettanto per le liberal-democrazie, come per i regimi autoritari), ma, alla luce del diritto internazionale vigente, concepito quale espressione di una societá pluralista come quella internazionale, respinge l'idea di una "predilezione" dell'ordinamento giuridico internazionale per una forma di governo rispetto ad un'altra. Infine, Stephen Ratner mette in luce le tensioni e le contraddizioni che possono nascere tra una fase di transizione indolore alla democrazia e le esigenze di giustizia dettate da violazioni dei diritti umani commesse dai regimi autoritari precedentemente al potere.

La quinta ed ultima parte lascia spazio alla voce critica di Brad Roth, Jan Knippers Black e Susan Marks. Brad Roth sostiene che la dottrina dominante sopravvaluta la portata dei cambiamenti democratici in molti Paesi, legittimando anche quei regimi il cui impegno ad una reale rappresentativitá democratica rappresenta poco piú che un atto di forma. D'altra parte, essa tende a sottovalutare l'importanza degli obiettivi sociali raggiunti da altre forme di organizzazione politica. Jan Knippers Black, da parte sua, richiama l'attenzione sulla natura sostanzialmente oligarchica di molte nuove democrazie e il loro fallimento nel permettere la rappresentanza di largi settori della popolazione. Infine, Susan Marks avverte sui pericoli connessi all'apologia di un facile millenarismo, quali l'ipersemplificazione di un concetto complesso e radicato nell'evoluzione storica di ogni societá come la democrazia.

Il volume merita sicuramente un'attenta lettura da parte di tutti coloro che si vogliano misurare con la questione della democrazia nel diritto internazionale. Se lo scopo primario del lavoro era quello di emancipare il dibattito giuridico da un'impostazione politico-ideologico, al fine di comprendere in maniera piú nitida il contributo che l'elaborazione del diritto internazionale puó portare ad una comprensione della realtá contemporanea, tale obiettivo viene solo parzialmente raggiunto. Ad una discussione rigorosa viene prediletto dalla maggior parte degli autori un approccio "post-moderno", che, per quanto di grande interesse ed importanza per una riflessione politica sul ruolo che la democrazia come forma di ordinamento statale puó svolgere nel diritto internazionale, non permette sempre un discernimento chiaro tra il giudizio di valore e una ricerca del diritto positivo. La discussione sull'esistenza (o meno) di un diritto ad un governo democratico e le ricadute che tale diritto potrebbe avere sull'ordine giuridico internazionale, viene inesorabilmente basata da Frank, Slaughter e Reisman su un a priori, una scelta di valore extra-giuridica, quella per un modello lockiano di democrazia liberale e per la superioritá storica e morale di tale modello, che si rifiuta di riconoscere a) le contraddizioni interne tra i due termini, democrazia e liberalismo; b) l'importanza degli obiettivi "democratici" raggiunti da altre forme di organizzazione politica; c) la critica sostanziale ad un tale modello da parte di diverse componenti culturali della societa' internazionale. Le critiche della Marks, di Koskenniemi e di Roth hanno gioco facile a dimostare come anche un'impostazione minimalista quale quella di Franck sia un'interpretazione di una prassi internazionale e di una serie di strumenti e giurisprudenze internazionali volta a configurare una serie di standard di civilizzazione (basati su un concetto restrittivo e meramente procedurale di democrazia), che, oltre ad implicare una serie di pericoli per la stabilitá e la pace internazionale, non hanno certamente consenso in molte societá non occidentali. Tuttavia, sia assertori sia detrattori del diritto ad un governo democratico sembrano mettere in secondo piano un'osservazione attenta della prassi e una sua valutazione normativa, sicché alla fine il lettore puó restare con un senso di insoddisfazione. Eccezione rimane James Crawford, che nel suo pur breve e sintetico saggio, mette in luce con grande linearitá e metodo le difficoltá di definizione e le contraddizioni nella prassi degli Stati e degli organismi internazionali a tutela dei diritti umani, ai fini di una ricostruzione di un diritto generale dei popoli alla democrazia.
Non fosse per la mancanza di un trattamento lucido della questione principale, cioé se esista un diritto, anche emergente, ad un governo democratico, il dibattito poi entrerebbe in modo soddisfacente nelle questioni riguardanti la relazione tra un supposto valore normativo democratico e altri valori normativi quali il riconoscimento dei governi e il principio di non intervento. Il piú delle volte sembra peró mancare il primo termine di paragone, perció anche i saggi piú penetranti come quelli di Byers e Chesterman e di Murphy, rimangono un po' isolati nella discussione generale.
In conclusione, il libro rappresenta un contributo rilevante, in quanto mostra la disparitá di vedute a riguardo di un tema cosí importante non solo per il diritto pubblico interno, ma, come risultato degli sviluppi recenti delineati sopra, anche per l'ordine giuridico internazionale. La dottrina anglo-americana fa segnalare ancora la sua vivacitá e la sua capacitá di misurarsi senza timori con uno degli elementi di novitá della societá internazionale del dopo Guerra Fredda, che sicuramente ha avuto meno attenzione dagli internazionalisti. Tuttavia, l'impressione finale che il volume lascia é che una riflessione sulla ricostruzione di un tale diritto positivo sia prematura senza un minimo accordo su una definizione preliminare di democrazia per il diritto internazionale. C'é da auspicare (anche se la speranza é remota) che la Corte Internazionale di Giustizia possa colmare presto questa lacuna e darci un orientamento autorevole su questo punto.

*Gregory H. Fox e Brad R. Roth (eds.), Democratic Governance and International Law (Cambridge: Cambridge University Press) (2000) (pp. 585).