L'APPROVAZIONE DEI NUOVI STATUTI: I RISCHI DEL RITARDO.

L'analisi delle esperienze regionali di elaborazione dei nuovi Statuti si integra con le riflessioni ed il dibattito sul percorso istituzionale di rafforzamento del decentramento amministrativo e del più ampio disegno riformatore volto alla valorizzazione dell' autonomia regionale.

In questo contesto assume una notevole importanza l'esame dei percorsi di approvazione dei nuovi Statuti.

Con la legge cost. n. 1/99 sembrava si fosse aperta per le Regioni ad autonomia ordinaria una stagione statutaria destinata ad attuarsi in tempi brevissimi. Ebbene il dato statistico si discosta dalla previsione . A distanza di quasi tre anni le uniche regioni ad avere concluso il procedimento di formazione degli Statuti sono le regione Calabria, Puglia, ed Abruzzo.

Senza entrare nel merito delle ragioni che possano aver determinato questa situazione, si può rilevare come la revisione degli Statuti costituisca un operazione necessaria, ancora prima che per ridisegnare il sistema elettorale, per determinare la forma di governo ed i rapporti tra organi, che non potrà di certo essere il medesimo nel caso di elezione diretta del Presidente e nel caso di elezione del Presidente e della Giunta da parte del Consiglio. Ad essa è poi conseguenziale la scelta circa l'allocazione del potere regolamentare, senza contare i problemi concernenti la vigenza delle norme statutarie non più in linea con i principi scolpiti dalla riforma.

Inoltre dopo la modifica degli articoli 117 e 118 della Cost. operata dalla legge cost. n. 3 del 2001, il nuovo Statuto dovrà servire anche per fissare i principi dell'organizzazione interna, sull'assunto che questa è divenuta materia di competenza interna esclusiva della Regione.

Le ragioni che militano per la redazione di nuovi testi statutari possono altresì evincersi dalla legge cost. n. 1/99 che presuppone che la disciplina da essa dettata abbia valore  sino a che le Regioni non ne abbiano disposta una propria [1] e da numerosi orientamenti giurisprudenziali.

Esemplificativo a tal punto è la decisione della Corte costituzionale n. 304/2002 che ha annullato per illegittimità costituzionale la deliberazione legislativa statutaria adottata, in seconda votazione dal Consiglio della regione Marche e recante la "Disciplina transitoria in attuazione dell' art 3 della legge costituzionale n 1 del 99". Secondo la Corte, la deliberazione statutaria impugnata dal Governo, nel prevedere che in via transitoria il Vicepresidente della Giunta Regionale subentri al Presidente nell'esercizio delle relative funzioni, nel caso di morte, o impedimento permanente di questo, si pone in contrasto con gli articoli 122 ultimo comma e 126 terzo comma della Costituzione. Il giudice costituzionale ha rilevato come la Regione Marche, con la sua parziale innovazione statutaria, non ha operato quella diversa scelta in ordine alla forma di governo regionale che invece avrebbe potuto esonerarla dall'osservanza della regola stabilizzatrice che la Costituzione e la disciplina transitoria impongono nel caso di elezione diretta del vertice dell'esecutivo.

Senza volersi addentrare in qualificazioni teoriche sulle Forme di Governo prescelte dalle Regioni ci limiteremo a registrare come le scelte statutarie si siano conformate al modello delineato in Costituzione o da esso diversificato.

Il modello dell'elezione presidenziale a suffragio universale e diretto pare sia stato recepito da tutti gli Statuti e proposte di statuto presentate, ad eccezione di talune Regioni[2] che si sono limitate ad esprimere nello Statuto un'opzione per la designazione diretta, rimettendo alla legge elettorale la determinazione della modalità di elezione, e la scelta sulla contestualità o meno dell'elezione presidenziale con l'elezione del Consiglio.

L'adesione al modello delineato in Costituzione sull'elezione diretta non avrebbe potuto evitare una conseguenziale adesione alla clausola del simul stabunt aut simul cadent imposta dal 126 ult.co.

L'imposizione costituzionale della clausola tesa a garantire stabilità all'esecutivo in tanto si razionalizza in quanto la si inserisca in un modello ad elezione diretta.

Niente avrebbe impedito alle Regioni di discostarsi dal disposto costituzionale se avessero optato per una forma di governo parlamentare con un'elezione consiliare del Presidente.

L'opzione quasi unanime degli Statuti è invece stata quella di conservare i vantaggi di un esecutivo forte,con un Presidente legittimato dal popolo e svincolato dal legislativo regionale, ma nel contempo evitare di procedere a nuove elezioni nel caso in cui il Presidente per qualsiasi ragione non potesse continuare nell'espletamento delle sue funzioni.

Unica eccezione la sfiducia che per lo spessore politico che racchiude non avrebbe mai potuto consentire la sopravvivenza di un esecutivo il cui presidente è stato sfiduciato.

Le dimissioni, l'impedimento permanente, e le dimissioni volontarie del Presidente non determinano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio, ma la sostituzione del Presidente al Vicepresidente.

Potrebbe opporsi che si tratta di una sostituzione temporanea, fino a che si addivenga a nuove elezioni, ma in tal caso quali e dove sono posti i limiti temporali all'esercizio dei poteri del Vicepresidente .

Dove è prevista la necessità che si addivenga a nuove elezioni?

Quale il parametro statutario che consente di salvare da declaratoria di illegittimità le disposizioni che violano il 126 ult.co., prevedendo come temporanea la sostituzione del Vicepresidente?

Per quanto da più parti si è tentati di leggere in conformità a Costituzione le disposizioni statutarie le censura di illegittimità non è potuta mancare.

Il rilievo concerne esattamente la denuncia di illegittimità costituzionale dell'art 33 dello Statuto Calabria , per contrasto con gli articoli 122 e 126 cost. Assume l'Avvocatura dello Stato che la normativa costituzionale , di cui agli art. 122 ult.co e 126 III co. cost. sancisce un vincolo di interdipendenza tra Giunta e Consiglio. Vincolo espresso dal principio dell' aut simul stabunt aut simul cadent, posto a garanzia della stabilità dell'esecutivo regionale e che prevede le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio nel caso di approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente e nei casi di rimozione, impedimento permanente, morte, o dimissioni volontarie del Presidente. Norma precisa l'Avvocatura che va letta in stretta correlazione con il 122, il quale dispone che il Presidente è eletto a suffragio universale e diretto. Dal combinato disposto dell'art. 122 e 126 cost. si evince che lo Statuto  in tanto può discostarsi dalla regola antiribaltone in quanto contestualmente preveda un sistema di elezione del Presidente della Giunta diverso dal suffragio diretto. La norma statutaria che si assume costituzionalmente illegittima prevede che il Presidente ed il Vicepresidente siano eletti dal corpo elettorale e successivamente "nominati" dal Consiglio. Quasi a tentare di eludere la clausola di stabilità . Tentativo che si concretizza allorquando si assume che nei casi di dimissioni volontarie, incompatibilità sopravvenuta, rimozione, impedimento permanente, o morte del Presidente subentra il Vicepresidente.

Alla stregua di quanto premesso in ordine alla uniformità di indirizzo espressa sul punto dagli altri Statuti, potrebbe desumersi in tono di evidente rammarico, che la fase statuente delle Regioni si è posta in netto contrasto con la Costituzione, non cogliendo lo spirito autonomistico che la riforma regionale tendeva ad attuare. Dal quadro statutario testè delineato esulano talune proposte di statuto.

Meritano di essere segnalate la proposta di Statuto della Regione Lazio, il cui modello è compiutamente conformato a quello posto in Costituzione.

Di interessante contenuto pare profilarsi altresì la proposta di Statuto della Regione Toscana, progetto suddiviso in schede, ciascuna delle quali concernente una data materia.

La Forma di Governo è preveduta da tra distinte schede, per altrettante proposte: tutte improntate su un modello ad elezione diretta tendente a garantire massima stabilità e governabilità dell'esecutivo, con peculiari varianti.  

La prima, nell'intento di  rafforzare l'autonomia del Consiglio e non sottoporlo ad un ruolo subordinato al Presidente della Giunta, prevede la possibilità di un voto di sfiducia da parte del Consiglio, che però non implichi lo scioglimento dell'organo sfiduciante. Si è infatti sostenuto che l'organo che esercita funzioni di controllo per potere efficacemente esercitare le sue funzioni, pur in presenza di una maggioranza rinforzata della coalizione che sostiene il Presidente della Giunta, deve essere messo in condizioni di sfiduciare il Presidente senza incorrere nella paralizzante conseguenza del proprio scioglimento.

La seconda alternativa muove da preoccupazioni analoghe , ma prevede un diverso contrappeso: approvazione consiliare del programma di governo del Presidente, al fine di rendere lo stesso Consiglio corresponsabile della realizzazione del programma stesso.

La terza alternativa parte da premesse diverse, assumendo che la forma di Governo transitoriamente in vigore può reggere validamente e compatibilmente con ruolo del Consiglio autorevole ed autonomo.

Lo scioglimento del Consiglio conseguente al voto di sfiducia travolge definitivamente il Presidente della Giunta, circostanza che potrebbe rafforzare il ruolo del Consiglio accentuando l'esigenza del Presidente di evitare o ricomporre i conflitti con l'assemblea.

Altro fondamentale aspetto, su cui i nuovi e tanto attesi testi Statutari non potranno esimersi dal disciplinare, concerne l'allocazione della potestà regolamentare.

Con un'inversione di tendenza rispetto alla situazione che si ritrovava sotto la vigenza dell'originario art. 123 cost, le Regioni pare abbiano optato in modo alquanto diverso circa la titolarità della potestà regolamentare.

Non sono mancate nessuna della tre possibilità che astrattamente si profilavano.

Taluni Statuti hanno conservato tra le attribuzioni del Consiglio la titolarità del potere regolamentare. Altri, invece in assoluta connessione con un sistema  governativo regionale tendente ad esaltare e rafforzare il ruolo dell'esecutivo, hanno rimesso a quest'ultimo l'esercizio della potestà regolamentare.

Ed altre ancora senza determinare in assoluto quale tra gli organi regionali avesse il potere normativo, lo hanno distribuito tra Giunta e Consiglio con criteri non sempre analoghi.

Ma il problema concernente l'allocazione della potestà regolamentare si complica allorquando si operi un raffronto tra la disciplina costituzionale, volta ad operare un potenziamento dell'esecutivo regionale, con la relativa attribuzione della potestà regolamentare in capo alla Giunta, e le disposizioni statutarie (antecedenti alla riforma, attualmente in vigore) attributive della potestà regolamentare in capo al Consiglio.

Queste norme sono state implicitamente abrogate? Oppure è ipotizzabile che siano affette da incostituzionalità sopravvenuta? O ancora le disposizioni statutarie sarebbero sia vigenti che legittime?

Parte delle Dottrina, seppur con diversità di ricostruzioni e con differente sensibilità, ha privilegiato una lettura di equilibrio, sostenendosi  che, in seguito alla abrogazione dell'inciso contenuto nel precedente art.121 cost. sulla esclusiva competenza consiliare  per l'approvazione dei regolamenti, la materia dovesse essere sì sistemata a livello statutario, essendo, però, consentito, nelle more, una disciplina di volta in volta disposta con legge regionale in ossequio al principio di legalità.     

Il rilievo non è stato unanimemente condiviso, ritienendosi che la modifica dell'art.121 cost., con l'eliminazione delle parole <<.e regolamentari >>,  abbia fatto venire meno la regola della esclusiva appartenenza al Consiglio della potestà regolamentare, nulla disponendo circa l'organo titolare della  suddetta potestà. La scelta se attribuire al Consiglio oppure alla Giunta la potestà regolamentare spetta allo Statuto, unica fonte competente a porre la relativa disciplina.

Esemplificativi gli interventi giurisprudenziali.  Con sentenza 868/2001 il Tar Lombardia ha annullato un regolamento approvato dalla Giunta della regione Lombardia, in quanto in contrasto con lo Statuto di quella Regione che prevedeva essere il Consiglio e non la Giunta l'organo titolare della potestà regolamentare. Il Giudice amministrativo rileva come stessa sorte potrebbe essere riservata a quelle Regioni che avessero tolto al Consiglio la competenza ad emanare i regolamenti per passarla alla Giunta, senza avere prima modificato lo Statuto, se questo ancora prevedesse che la competenza fosse del Consiglio.

La sentenza si poneva come preludio a quanto statuito dal giudice costituzionale. La Consulta, con sentenza 313/2003, è stata chiamata a giudicare della legittimità costituzionale della legge della Regione Lombardia n. 2/02 nella parte in cui affida alla Giunta regionale la potestà regolamentare, ponendosi in contrasto con quanto disposto dallo Statuto della regione. [3] Il giudice delle leggi ritenendo fondata la questione, ha contestato le argomentazioni della Regione, secondo cui la modifica dell'art 121 cost. pone automaticamente l'attribuzione della potestà regolamentare in capo alla Giunta. Precisa la Consulta che il silenzio della Costituzione in merito alla attribuzione della potestà regolamentare non possa essere inteso come rimessione della stessa in capo alla Giunta.

Competente a determinare l'allocazione della potestà regolamentare è la fonte statutaria,in attesa che la Regione licenzi il nuovo testo, permane quanto statuito dal testo statutario ancora in vigore.

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Abstract

Regional experience's analysis of new statutes elaboration is integrated by discussions about administrative decentralization and reform in order to improve regional autonomy.