Carmela Giametta
(laureata in giurisprudenza presso la Seconda Università degli Studi di Napoli)

THE COLLISION BETWEEN THE DIFFERENT CONCEPTION, DUALIST AND MONIST ABOUT THE RALATIONSHIPS BETWEEN NATIONAL LEGAL SYSTEM AND COMMUNITY LEGAL SYSTEM, AND THE OVERCOMING OF THE DUALIST CONCEPTION.

The work examines "The Community Wolk" of the Constitutional Court, trough a careful study of its sentences from 1964 until now, to show the different way to understand the relationships between national and community legal sistem, respectively of Costitutional Court and of The Court of Justice of the European Communities .
Sentences of two Organ, infact, represent the dualist conception of relationscips (wich intends the legal system as autonomouses and separates) supported by our Constitutional Court, and the unitary or monist conception supported by Coutr of Justice of the European Communities.
The work, morever, shows, trought a variety of reasons, the overcoming of the dualist conception.

 

LO SCONTRO TRA LE DIVERSE CONCEZIONI DUALISTA E MONISTA DEI RAPPORTI TRA ORDINAMENTO INTERNO E ORDINAMENTO COMUNITARIO E IL SUPERAMENTO DELLA CONCEZIONE DUALISTA.

 

Il delicato tema del contrasto tra normativa comunitaria e normativa nazionale incompatibile, è stato esaminato dalla Corte Costituzionale fin dai primi anni Sessanta.
Il c.d. "cammino comunitario" della Corte, difatti, rappresenta l'iter attraverso il quale la Consulta, sotto la spinta della Corte di giustizia della Comunità europea, è intervenuta per sciogliere i principali nodi di una relazione -quella tra ordinamento nazionale e ordinamento comunitario- di non facile definizione, anche perché non rientrante precisamente negli schemi del diritto internazionale.
L'esito di questa giurisprudenza è stato il riconoscimento lento e graduale del primato del diritto comunitario, affermato fin dai primi anni Sessanta dalla Corte comunitaria; ossia il riconoscimento della diretta ed immediata applicazione del diritto comunitario, da parte del giudice italiano anche in presenza di configgenti disposizioni di legge interna.
In realtà un tale "risultato giuridico" non è stato semplice da raggiungere. Le due massime giurisdizioni sono giunte all'affermazione del primato in momenti diversi, partendo da un contrasto in origine netto a causa soprattutto delle diverse concezioni di fondo, l'una monista e l'altra dualista relative ai rapporti con l'ordinamento comunitario.
La Corte costituzionale parte da una concezione dualista dei suddetti rapporti; considera infatti i due sistemi, quello nazionale e quello comunitario"distinti e separati" anche se coordinati tra loro (sent. Frontini). La Corte di Giustizia avanza invece una concezione monista e unitaria tra i due sistemi, secondo la quale l'ordinamento comunitario si integra nell'ordinamento nazionale e prevale in virtù di una forza sua , propria, e non in conseguenza di meccanismi di adattamento propri di ciascun ordinamento statale.
La consapevolezza del diverso modo di intendere i rapporti tra i due ordinamenti da parte del nostro organo di giustizia costituzionale e da parte del Giudice comunitario, risulta indispensabile per comprendere quelle che in dottrina ed in giurisprudenza sono definite le "fasi" del "cammino comunitario della Corte costituzionale.
Difatti, la Consulta, fin dalla prima volta in cui le è stato sottoposto il problema del contrasto tra normativa comunitaria e normativa interna incompatibile (sent. Costa-Enel) ha avanzato una soluzione dei rapporti tra i due ordinamenti normativi, improntata alla separazione tra gli stessi.
In occasione della sentenza Costa-Enel, che rappresenta la "prima fase" della giurisprudenza comunitaria, la Consulta, investita del problema della presunta violazione dell'articolo 11 della Costituzione (letto ed interpretato come il fondamento costituzionale che legittima le limitazioni di sovranità che il nostro ordinamento deve subire in virtù dell'integrazione comunitaria) da parte di una normativa nazionale incompatibile con il diritto comunitario, respinge l'eccezione di incostituzionalità. In particolare basando il suo ragionamento su un' interpretazione restrittiva dell'articolo 11, risolve l'antinomia sulla base di un criterio formale, che è quello della successione delle leggi nel tempo. (lex posterior derogat priori).
Il ragionamento della Consulta, in buona sostanza, viene ad attribuire all'articolo 11 un valore di norma meramente "permissiva". Secondo la Corte infatti, l'articolo 11, anche se consente alle limitazioni di sovranità necessarie al nostro ordinamento in vista dell'integrazione europea, non deroga alla gerarchia interna delle fonti e soprattutto non attribuisce un particolare valore nei confronti delle altre leggi a quella esecutiva del Trattato.
Per questo motivo, essendo la legge di esecuzione una legge di natura ordinaria, essa, così come la normativa comunitaria cui consente l'ingresso, sarà assoggettabile ai normali canoni della successione della legge nel tempo.
Una simile soluzione dei rapporti tra i due sistemi normativi, oltre a suscitare istantaneamente la reazione della Corte di Giustizia della CE, rispecchia perfettamente l'atteggiamento di una Corte chiusa alla permeabilità del nostro ordinamento nei confronti di quello comunitario, che non si adopera per riconoscere la prevalenza del diritto comunitario e la sua ingerenza nel nostro sistema delle fonti.
Successivamente, nella sentenza del 27 dicembre 1973, n°183 (sent.Frontini),che rappresenta la "seconda fase" del cammino comunitario della Corte, la Corte, chiamata ad esprimersi in ordine al problema se i regolamenti comunitari potessero conseguire, nell'ordinamento italiano, un' efficacia pari a quella della norme nazionali- pur non essendo questi regolamenti sottoposti ad alcuna garanzia che il nostro ordinamento prevede per la legge ordinaria- muta atteggiamento.
Abbandona infatti la logica formale, su cui basò il criterio cronologico,e giunge a giustificare l'operatività dei regolamenti comunitari sulla base di un interpretazione, questa volta, "estensiva"dell'articolo 11 della Carta Costituzionale, il quale prevedendo espressamente le limitazioni di sovranità, consente, a detta della Corte, il trasferimento dei poteri normativi agli organi comunitari con la conseguente sottrazione degli stessi agli organi legislativi interni.
La pronuncia in esame, rileva ai fini dell'indagine in corso, in quanto il nostro Giudice delle leggi aggiunge un ulteriore tassello logico alla separazione tra i due ordinamenti; sviluppa, infatti, le sue argomentazioni e riconosce l'esistenza, ed è questo il punto di maggiore novità rispetto alle altre pronunce, di un particolare nesso che si sostanzia nel principio di integrazione, che comporta come corollario l'efficacia immediata delle norme prodotte dall'ordinamento comunitario nell'ordinamento italiano.
Pur rappresentando, la sentenza Frontini, un passo in avanti sulla via dell'armonizzazione del diritto comunitario e del diritto interno, lasciava senza risposta un quesito fondamentale: se potesse avere vigore una norma interna successiva e contrastante con una norma comunitaria e se di conseguenza il giudice interno avesse la facoltà di disapplicarla .
La questione fu affrontata dalla Corte con la sentenza Industrie Chimiche Italia Centrale.
Anche in quest'occasione la Consulta ribadisce la sua concezione di separazione tra i due ordinamenti. Difatti, configurando il contrasto tra normativa comunitaria e normativa interna, successiva, incompatibile come una violazione dell'articolo 11 della Costituzione, da un lato,mantiene il controllo esclusivo di legittimità costituzionale ( non permettendo al giudice ordinario di procedere autonomamente alla disapplicazione della normativa nazionale) dall'altro, si pone in aperto contrasto con la Corte di Giustizia della Comunità europea che, sostenendo una visione integrata dei rapporti tra il sistema normativa interno e comunitario, non fu disposta a tollerare che l'applicabilità diretta della normativa comunitaria venisse rimandata fino alla conclusione del giudizio della Consulta.
Decisa, infatti, risultò la reazione della Corte comunitaria, la quale, chiamata a pronunciarsi sulla questione, attraverso il rinvio pregiudiziale del Pretore di Susa, nella celebre sentenza del 9 marzo 1978, nota come sent.Simmenthal, propose un ragionamento del tutto antitetico rispetto alla nostra Corte.
Ripercorrendo la sentenza Simmenthal, < in forza del principio della preminenza del diritto comunitario, le disposizioni del Trattato e gli atti delle istituzioni, qualora siano direttamente applicabili hanno l'effetto, nei loro rapporti con il diritto interno degli stati membri, non solo di rendere "ipso iure" inapplicabile, per il fatto stesso della loro entrata in vigore, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale preesistente, ma anche …omissis...di impedire la valida formazione di nuovi atti legislativi nazionali nella misura in cui questi fossero incompatibili con le norme comunitarie>.
In questo contesto, il giudice ordinario, per assicurare il primato della legislazione comunitaria su quella nazionale, anche posteriore, ha l'obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all'occorrenza di propria iniziativa, la normativa interna configgente, senza dover sollevare alcuna questione di legittimità costituzionale.
La soluzione offerta dalla Corte comunitaria palesa il distacco, o meglio, la "situazione di stallo" che si era venuta a creare tra le due massime Giurisdizioni.
L'empasse viene superato dalla nostra Corte, la quale, dinnanzi alle dure critiche provenienti dal versante dottrinario e giurisprudenziale, si vide costretta a prendere atto dell'eccessiva rigidità della soluzione proposta.
Difatti, con la celebre sentenza Granital (8 giugno 1984, n°170), che rappresenta la "terza fase" del cammino comunitario della Corte, seppur partendo dalle premesse dogmatiche cui era giunta in precedenza, innova in modo radicale la sua "giurisprudenza pregressa" e giunge a riconoscere al giudice nazionale il diritto di disapplicare la norma interna contraria alla normativa comunitaria, senza attendere la sua pronuncia di incostituzionalità.
In questo modo, venendo ad allinearsi- anche se solo dal punto di vista pratico e non anche sotto il profilo dell'impostazione teorica- con la posizione espressa dalla Corte di Giustizia, in merito al primato del diritto comunitario sul diritto interno compie un passo "storico" del suo cammino comunitario e viene a garantire l'idoneità dell'ordinamento italiano ad assicurare piena e interna efficacia al diritto comunitario.
Tuttavia, paradossalmente, è proprio nella sentenza Granital, nella quale si scorge questo avvicinamento tra le due Corti, che la concezione dualista della Corte Costituzionale trova la sua massima espressione.
Difatti l'iter logico seguito dalla Consulta per giungere al primato del diritto comunitario, attraverso la disapplicazione della norma interna, trova le sue fondamenta proprio in quello che la stessa Corte definisce un "punto fermo nella costruzione giurisprudenziale dei rapporti tra diritto comunitario e diritto interno", ossia nella concezione dualista dei rapporti tra i due ordinamenti.
Ripercorrendo i passi più significativi della pronuncia, si scorge che in virtù della separazione e dell'autonomia tra i sistemi, le norme dell'ordinamento comunitario, pur ricevendo diretta applicabilità nel territorio italiano, rimangono estranee al sistema delle fonti e per questo motivo non possono essere valutate secondo gli schemi predisposti per la soluzione dei conflitti fra le norme del nostro ordinamento.
Da ciò, un eventuale contrasto tra normativa comunitaria e normativa interna incompatibile non può dar luogo ad una questione di legittimità costituzionale.
Il primato del diritto comunitario è garantito, invece, in maniera differente; la fonte comunitaria è presa in considerazione, nel nostro ordinamento nel senso che <il giudice italiano accerta che la normativa scaturente da tale fonte regola il caso sottoposto al suo esame, e ne applica di conseguenza il disposto..omissis..,le configgenti statuizioni della legge interna non possono costituire ostacolo al riconoscimento della "forza valore" che il Trattato conferisce al regolamento comunitario…..omissis..>. Quest'ultimo <fissa comunque la disciplina della fattispecie (la normativa nazionale si ritrae dall'ambito in cui vice la competenza normativa comunitaria) e l'effetto connesso con la sua vigenza è quello non già di caducare, nell'accezione propria del termine, la norma incompatibile, bensì di impedire che questa venga in rilevo per la definizione della controversia dinnanzi al giudice nazionale>.
Il regolamento comunitario, prosegue la Corte <va dunque sempre applicato, sia che segua, sia che preceda nel tempo le leggi ordinarie con esso incompatibili> e il giudice nazionale ha il dovere di applicare la normativa comunitaria direttamente efficace non tenendo conto della normativa interna, con essa in contrasto, senza ricorrere al giudizio di costituzionalità.
E' degno di rilevo il fatto che la Consulta non adoperi il termine "disapplicazione fatto proprio dalla Corte di Giustizia nella sentenza Simmenthal, bensì parli semplicemente di una "non applicazione"del diritto interno.
In effetti, i suddetti meccanismi, avanzati dalle due giurisdizioni per garantire l'attuazione immediata del diritto comunitario, a discapito del diritto interno, trovano la loro ratio nel diverso modo di intendere i rapporti tra i due ordinamenti.
La disapplicazione è una delle forme attraverso le quali opera l'invalidità,e in particolare sta ad indicare il potere di non applicare, ad una singola fattispecie o per particolari effetti, un atto che per altre fattispecie o per altri effetti rimane pienamente valido ed efficace.
Nell'ambito della disapplicazione si ragiona in termini di due norme incompatibili, astrattamente applicabili alla fattispecie; tra di esse si viene ad instaurare un rapporto (implicito) di gerarchia, in cui prevale la normativa comunitaria; nell'ipotesi della "non applicazione" invece una sola è la norma applicabile alla fattispecie, in quanto nel contrasto l'atto nazionale perde quella specifica attribuzione di rilevanza giuridica impressagli da un certo ordinamento.
L'utilizzo di questa differenziazione terminologica rispecchia pienamente il solco esistente tra le concezioni di partenza delle due giurisdizioni, in ordine ai rapporti tra diritto interno e diritto comunitario.
La posizione della Corte Costituzionale, come già visto in precedenza, mette capo ad una scelta di tipo dualista, mentre la posizione della Corte di Giustizia è fondata su un ipotesi unitaria dei rapporti tra diritto comunitario e diritto interno.
La Consulta muove, in effetti, dal concetto di ripartizione di competenza tra la Comunità e gli Stati e non da quello del primato del diritto comunitario, che risolve il conflitto con il sacrificio della legge interna (anche se posteriore).
Tornando al "cammino comunitario", con la sentenza 170/1984, i rapporti tra diritto interno e diritto comunitario sono stati tutt'altro che definitivamente risolti.
Attraverso la sentenza Granital, la Corte Costituzionale se, da un lato, otteneva l'effetto di dare prevalenza automatica al diritto comunitario, senza bisogno di abrogare le norme nazionali configgenti, dall'altro, non si sottraeva alle critiche della Corte comunitaria che evidenziava come la permanenza nell'ordinamento nazionale di norme in contrasto con il diritto comunitario, anche se disapplicate, nuocesse al principio della certezza del diritto, creando due conseguenze di notevole gravità: lasciava sussistere gli interessati in uno stato di incertezza circa la possibilità di fare appello al diritto comunitario e poneva lo Stato italiano in una situazione di inadempienza di fronte agli obblighi imposti dalla partecipazione alla Comunità europea.
In questo contesto è da inserirsi la recente sentenza 384 del 1994, che inaugura quella che, per i suoi effetti innovativi, è stata definita la "quarta fase" della giurisprudenza comunitaria. In questa pronuncia, la Corte ha perseguito l'intento di contribuire alla certezza e alla chiarezza normativa, dichiarando incostituzionale una delibera legislativa regionale, non ancora in vigore, per contrasto con un regolamento comunitario.
La Corte in quell'occasione fu chiamata, in fase di un ricorso governativo in via principale, a pronunciarsi sul contrasto tra regolamento comunitario e una delibera legislativa regionale non ancora né promulgata , né pubblicata.
La particolarità del ricorso alla Corte consiste nel fatto che il contrasto con la normativa comunitaria veniva configurato dal Governo in termini di illegittimità costituzionale: la delibera, infatti, risultando incompatibile con i dettami di un regolamento CEE, veniva ad essere in contrasto con l'articolo 11 della Costituzione (in correlazione con l'articolo117 della stessa) nella misura in cui veniva violato il rispetto del principio delle limitazioni di sovranità che il nostro ordinamento deve subire a causa dell'operatività dello stesso articolo.
Ebbene, l'elemento di novità della pronuncia, che ha fatto parlare di una quarta fase del cammino comunitario della Corte, è che la Stessa dichiari la questione di legittimità costituzionale ammissibile e si riservi quindi il potere di intervenire, anche se solo nei giudizi in via principale, per dichiarare l'illegittimità della norma interna configgente con la normativa comunitaria direttamente applicabile (nel caso in esame della delibera regionale non ancora entrata in vigore) per violazione dell'articolo11 della Costituzione, il quale dunque, anche a questo punto del cammino comunitario risulta il fondamento costituzionale che legittima il primato del diritto comunitario.
In effetti, secondo questa ricostruzione, la normativa comunitaria, impedendo il nascere della normativa interna con essa incompatibile, non solo entra a far parte del nostro sistema delle fonti, ma viene anche a fungere da parametro interposto dell'illegittimità costituzionale della normativa interna.
Ebbene, se è vero che la normativa comunitaria impedisce nell'iter formativo la nascita del diritto interno con essa incompatibile, non si può non parlare di un interrelazione molto stretta tra le stesse norme, e non può non configurarsi un rapporto insito di gerarchia tra le stesse, in cui prevale la normativa comunitaria.
Tutto ciò, certamente, non risulta in perfetta sintonia con la concezione dualista da sempre propugnata con vigore dalla Corte Costituzionale.
A questo punto, non si può non accreditare ad una visione unitaria dei rapporti tra i due sistemi normativi, nazionale e comunitario, il pregio di meglio interpretarne la natura; la concezione dualista dei suddetti rapporti, infatti, non riesce più a rappresentare la vera natura dei rapporti di integrazione tra gli ordinamenti.
A prescindere dalla giurisprudenza costituzionale del 1994 diversi sono gli argomenti, addotti involontariamente dalla stessa Corte costituzionale e ricavabili dallo scenario politico istituzionale, che fanno propendere per un superamento, nei fatti, della concezione dualista da sempre adoperata dalla Consulta per difendersi dalla continua internazionalizzazione del nostro ordinamento.
Un argomento, desumibile dalla stessa giurisprudenza costituzionale è l'idoneità riconosciuta alla normativa comunitaria di venire a superare il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni contenuto in Costituzione.
In particolare la circostanza che la normativa comunitaria può superare i limiti previsti dal nostro ordinamento giuridico (vedi articolo138) per la revisione delle disposizioni costituzionali, e disporre in contrasto con esse, sembra più coerente se inquadrata in una prospettiva monista, piuttosto che in una prospettiva (quale quella dualista) che vede i due ordinamenti, interno e comunitario quali autonomi e distinti.
Se fossero realmente distinti, non si potrebbe in alcun modo giustificare un simile processo derogatorio, incidente sulle norme di rango costituzionale.
Altro importante momento per avvalorare il " superamento" della separazione tra i due ordinamenti, lo possiamo rinvenire nella Riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione ( legge cost. 18 ottobre 2001, n°3).
Con tale legge costituzionale è stata attuata una riforma radicale della distribuzione dei poteri legislativi ed amministrativi, la più vasta ed incisiva che si sia mai avuta nel nostro Paese.
In particolare il legislatore, in base al principio di sussidiarietà, ha sostanzialmente modificato il testo dell'articolo117 della Costituzione; ha limitato, infatti, la potestà legislativa statale e soprattutto ha capovolto il principio della residualità, introducendo a favore delle Regioni, una clausola generale esclusiva in base alla quale esse hanno il potere legislativo in tutte le materie non espressamente riservate alla potestà statale.
L'articolo 117, tuttavia, non solo risulta fondamentale in quanto contiene la nuova disciplina della distribuzione delle potestà legislative, bensì ai fini della nostra analisi, volta all'ordinamento comunitario, risulta massimamente innovativo.
E' per la prima volta nella storia della Costituzione, che è prevista in maniera esplicita l'incidenza dell'ordinamento comunitario sul nostro sistema delle fonti.
La potestà legislativa ai sensi dell'articolo 117 (così come modificato dall'articolo3 della legge di Riforma), infatti,dallo Stato e dalle Regioni, oltre che nel rispetto della Costituzione, anche "nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario" sul nostro sistema delle fonti.
La disposizione in esame, mostrando una forte sensibilità per il mantenimento dei delicati rapporti con le istituzioni internazionali, e comunitarie in particolare, opera un decisivo passo in avanti nel campo dell'adeguamento del nostro Paese al fenomeno normativo comunitario, in quanto supera finalmente il limite, tutto italiano, dell'ancoraggio all'articolo 11 della Costituzione, il quale ha costituito, fin dalla sentenza 7/3/1964,n°14 (Costa -Enel) l'unico appiglio costituzionale rilevante e certo per consentire l'integrazione del diritto comunitario nel diritto interno, non avendo provvisto l'Italia, a differenza degli altri stati delle Comunità, alle necessarie modificazioni della propria Costituzione.
A questo punto come non parlare di integrazione tra ordinamento interno e ordinamento comunitario, se la disciplina dei rispettivi sistemi normativi è addirittura contenuta nella Carta Costituzionale?
E' chiaro dunque, anche alla luce del progetto di una Costituzione europea che la tesi di una separazione tra ordinamento interno e ordinamento comunitario diventa quantomeno inattuale ed anacronistica rispetto alle istanze comunitarie, sempre in continua evoluzione.

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Corte Cost. sent.30 marzo 1995, n°94 in Foro italiano 1995, pt I, 1081.
Corte Cost.sent.n°85 1999 in Giurisprudenza costituzionale 1999, fasc 3, 221.
Corte Cost. sent.n°424 1999 in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, fasc2, 776.
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