NASCITA ED EVOLUZIONE DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Annamaria Barrile, dottoranda di ricerca in diritto amministrativo presso l'Università di Catania

Giorno 14 novembre si è tenuto, presso il DAPPSI di Catania, un seminario su "L'evoluzione del procedimento amministrativo" tenuto dal Prof.Francesco Trimarchi, ordinario di diritto amministrativo all'Università di Messina e membro della Commissione Nigro, che predispose il testo della legge 241/1990.

Dinanzi all'uditorio, composto dai dottorandi di ricerca in diritto amministrativo e dagli studenti della facoltà di Scienze Politiche dell'Università di Catania, il Professor Trimarchi ha sottolineato come la legge 241 abbia previsto una riforma di ampio respiro e un'immagine di amministrazione diversa da quella tradizionale, soprattutto nel rapporto con i cittadini e come, dunque, sia riduttivo ritenere che essa abbia solo formalizzato la figura del procedimento, già delineata dalla dottrina e dalla giurisprudenza come schema di semplificazione dell'azione amministrativa.

In relazione all'amministrazione tradizionale, dinanzi alla quale i cittadini erano "sudditi" destinatari del provvedimento amministrativo, sola espressione del pubblico interesse, la nascita della figura del procedimento aveva certo consentito un miglioramento del sistema di tutela dei cittadini, permettendo di individuare gli atti che avevano portato all'adozione del provvedimento, ma pur sempre nella logica dell'aggressione dell'atto dotato di rilevanza esterna in sede giurisdizionale, escludendo ogni apertura del procedimento agli interessi dei singoli. La giurisprudenza, infatti, negava che le amministrazioni avessero l'obbligo di sentire gli interessati nel corso del procedimento, se non nei casi specificamente previsti dalle leggi e comunque non quando esse esercitassero poteri discrezionali. Anche quando ammessa poi, la partecipazione del privato andava letta in termini di collaborazione esterna, ininfluente però sulla soluzione finale, o di contraddittorio rispetto alla valutazione del pubblico interesse effettuata dall'amministrazione.

Oggi è invece mutato il rapporto tra Stato e società per l'incidenza del principio di partecipazione (espressione a sua volta del principio democratico) sull'amministrazione di tipo burocratico; l'amministrazione si è trasformata da entità esecutiva in forza regolatrice, da amministrazione di poteri e di funzioni in amministrazione di servizi e il burocrate, preoccupato del rispetto della legalità dell'azione amministrativa, è diventato manager, responsabile dei risultati dell'azione amministrativa; il baricentro dell'attività amministrativa si è spostato dall'atto amministrativo all'iter di formazione della decisione, anche perché l'amministrazione agisce sempre più spesso nelle forme del diritto privato.

Il Prof.Trimarchi ha evidenziato come la previsione da parte della legge 241/1990 della partecipazione al procedimento da parte dei soggetti incisi dal provvedimento e da quelli toccati in qualche modo da questo, non rappresenti un dato secondario rispetto allo schema procedimentale, ma anzi ne abbia innovato la logica: il destinatario dell'atto non è più osservatore esterno dell'atto, ma può conoscerlo, controllarlo e incidere sul modo di predisporlo. Il procedimento va dunque considerato oggi un'entità dinamica e non vincolata, né nella fase istruttoria né in quella conclusiva, ma pronta ad assumere tutte le forme che la realtà concreta suggerisce.

Alla luce della disciplina di cui alla legge 241/1990, una lettura della "partecipazione" in termini di contraddittorio, ha proseguito il Professor Trimarchi, sarebbe riduttiva, dal momento che attraverso la partecipazione, gli interessati al procedimento incidono sulle scelte della p.a., ne influenzano i contenuti: il responsabile del procedimento, valutati gli interessi introdotti dai privati, potrà indursi a concludere un accordo o recedere dall'iniziativa o modificarla.

L'importanza della partecipazione -ha proseguito il Prof.Trimarchi- come rappresentazione il più possibile completa del quadro degli interessi su cui l'iniziativa dell'amministrazione è destinata ad incidere, si evince dalle disposizioni della 241 che impongono all'amministrazione di dare tempestiva notizia dell'avvio del procedimento non solo ai destinatari dell'atto ma a tutti coloro cui possa derivare un pregiudizio e dall'obbligo per l'amministrazione di valutare memorie e documenti presentati da partecipanti e interventori. A dimostrazione di quanto sostenuto, il professore si è soffermato sulle disposizioni principali della legge: il principio di non aggravamento del procedimento, l'obbligo di concluderlo nel termine previsto; l'obbligo di motivazione del procedimento; l'istituzione della figura del responsabile del procedimento; la conferenza di servizi; il diritto d'accesso.

Nella nuova legge sul procedimento, ha concluso il Professor Trimarchi, non appare preminente e primario l'interesse all'annullamento dell'atto finale, ma l'apprestamento di garanzie sostanziali-procedurali, idonee ad evitare o impedire che a quel risultato si pervenga. L'annullamento si configura, quindi, come garanzia ulteriore o finale che presuppone altre forme di garanzia precedenti all'emanazione dell'atto e quindi in grado di influire sulla sua formazione. Per tale via, è chiaro, che si possa giungere ad una diminuzione del contenzioso amministrativo, a condizione che questa nuova cultura venga assorbita dagli amministratori e dai cittadini e che quindi le disposizioni non rimangano sulla carta.