IL MODELLO DI ESECUZIONE INDIRETTA E LO SVILUPPO DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO COMUNITARIO

Francesco Lazzaro, Dottorando in Diritto Amministrativo presso l'Università di Milano.

1 - Il modello di coamministrazione. L'evoluzione degli ultimi anni della Comunità Europea ha sancito un importante ampliamento delle aree di interesse amministrativo: le amministrazioni nazionali sono state maggiormente coinvolte nel processo di integrazione, sia per il contributo alla redazione delle decisioni comunitarie (c.d. fase ascendente), sia per l'esecuzione delle stesse (fase discendente). I modelli di esecuzione delle decisioni comunitarie che la pratica attuale delle amministrazioni comunitarie e nazionali ci mostra sono molteplici, riconducibili a tre categorie fondamentali (1) : l'esecuzione diretta, indiretta e per tramite dei giudici (2) . La coamministrazione rappresenta la trasposizione dell'esecuzione indiretta nella pratica burocratica dell'asse Comunità-Stati e si caratterizza principalmente per l'attribuzione della titolarità della funzione all'amministrazione interna per mezzo di una norma comunitaria. L'ufficio nazionale interessato non è più, quindi, mero strumento della Commissione, ma acquista la titolarità degli atti, emanati in nome proprio, seppur, a rigore, per conto della Commissione (3) .Questi rilievi consentono di ridisegnare i rapporti fra le amministrazioni nazionali e comunitaria, che nella coamministrazione sono improntati alla necessarietà e normalità: nelle aree di sua competenza, la burocrazia interna non può vedersi modificare le decisioni assunte, a garanzia della compartecipazione al procedimento. La sottrazione dei compiti di tali uffici dall'alveo della mera strumentalità non può comunque portare alla conclusione in ordine all'equiparazione funzionale delle amministrazioni. Anche nell'esecuzione indiretta si verifica un attestamento della Commissione su posizioni di preminenza, dettate dal possesso della funzione direttiva e di impulso, ma la caratteristica della necessarietà dei rapporti fra le amministrazioni interessate tutela la burocrazia nazionale da eventuali ingerenze e interventi sostitutivi (4) . Da simili premesse ha modo di svilupparsi la cooperazione fra i diversi piani amministrativi, obiettivo che è stato ritenuto meglio perseguibile grazie proprio alla "concorrenza" fra gli uffici coinvolti. Va sottolineato, in ogni caso, come il modello coamministrativo presenti un inscindibile richiamo con l'obbligo di leale cooperazione sancito dall'art. (5) del Trattato Nell'esecuzione indiretta, l'attribuzione della contitolarità della competenza viene effettuata da una norma comunitaria: essa contiene l'indicazione dell'ufficio nazionale chargé del matching con la Commissione. Un esempio si può ritrovare nel settore degli aiuti all'agricoltura. In Italia l'amministrazione a esso preposta era l'AIMA, l'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo, come stabilito fra l'altro dai regolamenti in materia olivicola e degli zuccheri (5) . L'AIMA aveva assunto la fisionomia di organismo d'intervento a natura mista, proprio in virtù della riconducibilità degli atti emanati sia alla tradizionale sfera nazionale, sia all'acquisita vocazione comunitaria. Va ricordato che in entrambe le situazioni tali atti sono imputati all'azienda e non alla Commissione, come si verifica, invece, nell'esecuzione diretta. E' indifferente ai fini dell'analisi del modello coamministrativo la qualificazione giuridica che nell'ordinamento interno assume l'organismo d'intervento: l'AIMA era un'azienda autonoma dotata di personalità giuridica e di autonomia organizzativa e contabile (6) . Oggi l'AIMA, a seguito del d.lgs. 27/5/1999, n. 165, è stata soppressa e sostituita dall'AGEA, Agenzia per le erogazioni in agricoltura. L'AGEA, ente di diritto pubblico, è organismo di coordinamento con la Comunità, rispetto alla quale è responsabile degli adempimenti connessi alla gestione degli aiuti. Anche in Francia l'amministrazione centrale per gli interventi in agricoltura, l'ACOFA, è un ente pubblico, tuttavia gli organismi di intervento sono molteplici, in pratica uno per ogni settore di aiuto: l'Office interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'agricolture, l'Office national des céréales. Nella "Area Nord" la scelta è caduta su un'agenzia specializzata, con differenze nella natura giuridica anche assai notevoli fra i diversi Stati: in Gran Bretagna, per esempio, a occuparsi della materia è l'IBAP, Intervention Board for Agricultural Produce, agenzia esecutiva che agisce sotto la direzione e il controllo del Ministero dell'Agricoltura.

2 - La coamministrazione e il modello networking. La coamministrazione non è solo una struttura nuova, ma anche unica: si può considerarla come espressione di una diversa concettualità nella costruzione dei rapporti fra centri di potere diversi e distanti, orientata al superamento dei consueti canoni gerarchici. Oggi si può notare come una tendenza comune attraversi i sistemi amministrativi continentali, travalicando il modello cavourriano di separazione e favorendo le premesse per un'amministrazione policentrica, in cui i diversi uffici concorrono alla formazione dei provvedimenti o all'attuazione delle leggi (nel caso in esame delle decisioni comunitarie). All'interno dei singoli ordinamenti nazionali dell'Unione, per esempio, è condiviso l'orientamento di favor legislativo nei confronti delle autorità amministrative indipendenti, che operano come agenzie autonome sganciate dai consueti rapporti di sottoordinazione gerarchica rispetto alla figura di vertice. La fisionomia istituzionale dell'Unione consente al modello networking (7) una facile diffusione, poiché l'apparato amministrativo è stato disegnato dai padri fondatori in misura ridotta, come si conveniva a un'organizzazione internazionale, senza che si sia manifestata l'occasione per un incremento della struttura. Per sovrintendere ai compiti affidatile la Commissione può percorrere due strade: la prima fa leva su organi comunitari autonomi, ma al contempo a essa geneticamente legati (quali i comitati e le agenzie), mentre la seconda comporta una valorizzazione del ruolo delle amministrazioni nazionali, sottratte al vincolo dell'ausiliarietà e lasciate libere di incidere nella dimensione comunitaria. Sotto questo profilo la coamministrazione presenta alcuni atouts che la rendono idonea a un aumento di competenze. Il primo è senza dubbio il profilo dell'economicità, poiché, per fare fronte agli accresciuti compiti della burocrazia comunitaria, non è necessaria la creazione di nuovi uffici. La Commissione può così ricorrere all'operato collaborativo degli Stati, valorizzando il ruolo della periferia e sottraendosi alle critiche per un'eccessiva e non sempre coordinata struttura amministrativa. In secondo luogo, è facile intravedere all'interno dell'esecuzione indiretta un certo riequilibrio dei centri di potere che si sostanzia in quella che si potrebbe definire "sovranità amministrativa di ritorno". Gli Stati si vedono conferire spettanze nuove, con la possibilità di incidere sull'iter del procedimento comunitario e, dunque, di amplificare la portata del ruolo nazionale.

3 - La diffusione dei principi generali di diritto comunitario a rilevanza amministrativa. Il rilievo per cui la coamministrazione consente un ritorno per gli uffici nazionali sulla scena attiva della fase di esecuzione non deve però indurre a ritenere che ciò comporti, per l'Unione, una disomogeneità nelle procedure, con risultati dissimili da Paese a Paese. A impedirne il verificarsi è l'elemento della coamministrazione che prefigge, come scopo dell'istituto, il perseguimento di un fine proprio della Comunità, da raggiungersi mediante l'azione congiunta degli uffici interessati. Allo sviluppo del diritto amministrativo comunitario la coamministrazione contribuisce almeno sotto tre profili. Innanzitutto, il ruolo di supporto che l'esecuzione indiretta offre alla Commissione (che dopo le modifiche "costituzionali" apportate dall'Atto Unico e dai Trattati di Maastricht e di Amsterdam è sempre più orientata ad assumere la veste di organo esecutivo) è di tipo materiale, poiché le fornisce mezzi, personale e strumenti per lo svolgimento delle attività istituzionali, con un rafforzamento del modello networking. Sul versante del procedimento amministrativo e su quello processuale si realizzano i restanti due contributi, nel primo caso con l'attuazione pratica e la diffusione dei principi generali del diritto comunitario e nel secondo con la pronuncia Borrelli (8) che, per conseguenze, può inserirsi nel filone di garanzie per il cittadino al quale si ascrivono anche le sentenze Factortame e Zuckerfabrik. I contributi sono inoltre cooperanti e collegati fra loro. Se si riflette sull'apparato burocratico comunitario, si nota come esso non sia bastevole in sé a definire compiutamente il diritto amministrativo europeo e, tuttavia, la sua importanza è fondamentale, perché dà visibilità ai principi comunitari di diritto amministrativo e con essi interagisce come una tessera per la costruzione del mosaico finale. I principi comunitari, sia quelli immanenti al sistema (non discriminazione, parità di trattamento), sia quelli generali recepiti e cristallizzati dalla Corte di Giustizia, trovano nella fase esecutiva un'estesa area di applicazione, potendo così dimostrare la propria validità ed efficacia. Ciò avviene sia allorchè la Commissione procede direttamente, sia quando essa si avvale dell'ausilio di amministrazioni interne, poiché queste ultime sono vincolate al rispetto delle norme comunitarie e quindi ai principi in esse contenuti. Alla coamministrazione spetta allora di traghettare le amministrazioni coinvolte nel processo di integrazione in questo panorama, improntato alla mutevolezza, come ben rilevava Jean Monnet, per il quale "le nazioni sovrane del passato non rappresentano più l'ambito in cui si possono risolvere i problemi del presente. E la Comunità stessa non è che una tappa in direzione delle forme organizzative del mondo di domani" (9) .

 

Note.

1) S. CASSESE, I lineamenti essenziali del diritto amministrativo comunitario, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1991, 3.

2) Sul tema dell'esecuzione delle direttive comunitarie in generale S. CASSESE - G. DELLA CANANEA, L'esecuzione del diritto comunitario, in Riv. It. Dir. Pubbl. Com., 1991, 901 e C. FRANCHINI, Amministrazione italiana e amministrazione comunitaria, Padova 1993.

3) C. FRANCHINI, La Commissione della Comunità europea e le amministrazioni nazionali: dalla ausiliarietà alla coamministrazione, in Riv. It. Dir. Pubbl. Com., 1993, 669.

4) C. FRANCHINI, Amministrazione, op. cit., in particolare il capitolo "La coamministrazione nei settori di interesse comunitario", p. 174 e ss.

5) Il primo disciplinato dai regolamenti 768/89 del 21/3/1989 in G.U.C.E. n. L/84 del 29/3/1989, 8 e 3813/89 del 19/12/1989 in G.U.C.E. n. l/371 del 20/12/1989, 17 e il secondo dai regolamenti 1358/77 del 20/6/1977 in G.U.C.E. n. L/156 del 25/6/1977 e 1988/78 del 18/8/1978 in G.U.C.E. n. L/231 del 23/8/1978.

6) F. MEROLLA, L'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) e il finanziamento degli interventi di mercato, in AA. VV., Organizzazione del mercato agricolo nella Comunità economica europea, Milano 1977; M. S. GIANNINI, Diritto pubblico dell'economia, Bologna 1989.

7) R. DEHOUSSE, Regolazione attraverso reti nella Comunità europea: il ruolo delle agenzie europee, in Riv. It. Dir. Pubbl. Com., 1997, 629.

8) C.G.C.E., sent. 13/12/1992, c. 97/91, in Foro amm., 1994, I, 745, con nota di R. CARANTA, Sull'impugnabilità degli atti endoprocedimentali adottati dalle autorità nazionali nelle ipotesi di coamministrazione.

9) J. MONNET, Mémoires, Paris 1976, p. 617.