Enza Caracciolo La Grotteria - Convegno di Catanzaro su discrezionalità della P.A. e controllo giurisdizionale.

Nella splendida cornice del Villaggio Guglielmo di Copanello (Catanzaro) si è svolto nei giorni 21 e 22 luglio c.a. il Convegno avente per titolo "Discrezionalità dell'amministrazione e controllo giurisdizionale: nuove tendenze e nuovi problemi" organizzato per conto dell'Università di Catanzaro dal Prof. Antonio Romano Tassone. I relatori, nel trattare il tema predetto di viva attualità ed interesse, hanno esaminato la problematica da diverse angolazioni, esponendo al qualificato uditorio un quadro completo ed esaustivo di una tematica tanto vasta e da tempo dibattuta. Il Prof. Mario Caldarera ha affrontato la questione riguardante il sindacato del giudice contabile, a partire dal D.L. 543/96 convertito in L. 639/1996, che ha previsto all'art. 3 comma 1, l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali degli amministratori. Tale innovazione legislativa ha determinato in dottrina contrasti interpretativi, ma il filone dottrinario dominante, anche alla luce della giurisprudenza della Corte dei Conti, sostiene che l'art. 3 della suddetta legge limiterebbe l'insindacabilità delle scelte dell'Amministrazione solo nel merito per cui la responsabilità dell'amministratore potrebbe essere riconosciuta solo quando, sussistendo tutti gli elementi della responsabilità amministrativa, l'atto posto in essere dall'Amministrazione fosse inficiato da un vizio di eccesso di potere. Col termine "discrezionale", quindi, non si vuole significare insindacabilità delle scelte, ma soltanto limitazioni al sindacato nel senso che il giudizio sulla idoneità delle scelte medesime è diretto alla verifica della loro razionalità e della loro compatibilità con i criteri desumibili dalla conoscenza, che si richiede ad un pubblico amministratore, delle realtà su cui incidere.

Di guisa che l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, di cui alla norma in esame, deve essere interpretata nel senso che al giudice contabile è impedito ogni apprezzamento riguardante le valutazioni di convenienza e di opportunità effettuate dall'autorità deliberante, essendo vietata ogni ingerenza nell'attività di ponderazione comparata degli interessi; viceversa il giudizio sull'attività degli amministratori comporta la verifica della sua rispondenza ai criteri di razionalità cui si deve ispirare l'azione dei pubblici apparati. I modi di attuazione delle scelte discrezionali vanno dunque valutati dal giudice in base al parametro della conformità ai criteri di ragionevolezza ed economicità, salva restando, in ogni caso, la competenza in ordine alla deliberazione adottata, con adeguata valutazione degli interessi coinvolti. La problematica riguardante la discrezionalità tecnica e il suo controllo, è stata affrontata dal dott. Paolo Lazzara. Egli, dopo aver precisato il concetto di discrezionalità tecnica e delineato le varie ipotesi che di questa figura giuridica si possono riscontrare, ha affrontato il problema fondamentale tendente a stabilire se la discrezionalità tecnica sia assoggettabile al sindacato proprio della discrezionalità pura o se trattasi di attività vincolata in senso ampio. Il problema è stato affrontato con argomentazioni diverse tratte dalla dottrina che si è occupata ex professo della tematica pervenendo alla conclusione che, nel caso in cui l'Amministrazione compie delle valutazioni tecniche complesse, al giudice amministrativo non è consentito di sostituirsi alla stessa, bensì di valutare soltanto i profili di illogicità e irragionevolezza della decisione adottata. Altro aspetto della complessa tematica è stato illustrato dall'avv. Ennio Antonio Apicella il quale, nel trattare del sindacato del giudice ordinario sulla discrezionalità, ha proceduto innanzitutto ad un excursus storico-giuridico sulla materia del pubblico impiego (le cui controversie sono state per lungo tempo attribuite alla competenza del giudice amministrativo), affrontando successivamente la tematica della giurisdizione del giudice ordinario dopo la privatizzazione del rapporto di lavoro introdotta dal decreto 29/93. A tal fine il relatore, alla stregua dei contributi della dottrina e della giurisprudenza, ha messo in rilievo come l'attività del datore di lavoro pubblico non ha più la natura di potestà amministrativa ma è caratterizzata da autonomia negoziale, con conseguente esigenza di individuare in concreto i limiti del controllo del giudice ordinario rispetto ai predetti poteri privatistici e stabilire così se al di fuori degli ambiti della contrattazione collettiva, (contrassegnati da posizioni di diritto e di obbligo), vi sia ancora spazio per il controllo del potere di organizzazione del quale è titolare il datore di lavoro- amministrazione pubblica. Successivamente ha preso la parola il Prof. Lucio Iannotta il quale si è occupato del sindacato sugli accordi infrastrutturali. Il relatore ha analizzato gli accordi infrastrutturali nell'ambito della più vasta tematica della partecipazione, che, come è noto, costituisce lo strumento fondamentale in ordine all'attuazione dei moduli convenzionali di cui alle leggi 241 e 142/1990. Gli accordi in oggetto appartengono al novero delle decisioni complesse in cui intervengono più soggetti pubblici per la tutela di una pluralità di interessi e che comportano l'attività coordinata di più enti locali, regioni ed altre pubbliche amministrazioni. Ne deriva una funzione di coordinamento che, mentre secondo alcuni, non darebbe vita ad un rapporto inter organico vero e proprio, secondo altri invece farebbe nascere un rapporto di coordinamento avente una rilevanza autonoma. I procedimenti che vengono posti in essere sono caratterizzati da un alto tasso di discrezionalità che pone in rilievo il profilo politico della scelta con conseguente difficoltà ad operare un controllo sulle relative decisioni pluralistiche in considerazione degli aspetti oscuri che esse presentano. Il prof. Iannotta si è soffermato in maniera particolare sull' Amministrazione di risultato cui tendono gli accordi in questione, evidenziando che "l'accordo è essenziale al risultato mentre il risultato dà vitalità all'accordo". Il momento centrale dell'Amministrazione di risultato è costituito dalla partecipazione che dovrà produrre effetti sostanziali, concreti, attraverso l'intervento collaborativo di tutti i soggetti coinvolti e interessati al conseguimento di obbiettivi comuni. L'interessante convegno si è concluso con una tavola rotonda alla quale hanno partecipato i proff. Angiuli, Trimarchi e Caputi-Iambrenghi, i consiglieri di Stato Salvatore, Cintioli, e Faberi e il Procuratore Regionale della Corte dei Conti Leone, al termine della quale il Prof. Romano Tassone, ideatore dell'importante incontro fra illustri studiosi, ha dato atto dei preziosi contributi offerti da tutti gli oratori intervenuti sui diversi aspetti della problematica oggetto del convegno stesso. Le relazioni e gli interventi sopra cennati hanno dato un apporto indubbiamente rilevante al tema trattato. Particolare menzione merita la disamina della vexata quaestio sul rapporto fra sindacato giurisdizionale e discrezionalità tecnica, specie dopo gli orientamenti giurisprudenziali innovatori del Consiglio di Stato, che, riconsiderando l'argomento, ha ribaltato in un certo senso, l'indirizzo precedente. Per effetto di tale revisione, che sostanzialmente aderisce alle osservazioni critiche di autorevoli concezioni dottrinarie nei confronti della giurisprudenza anteriore, contraria a consentire in sede di legittimità il sindacato degli apprezzamenti tecnico-discrezionali della pubblica Amministrazione, (se non entro limiti ben precisi, come ad esempio per illogicità manifesta), si aprono nuove prospettive di tutela del privato, interessato a verificare la correttezza e l'attendibilità delle regole tecniche adottate dall'Amministrazione stessa. E' da auspicare però che l'apertura della giurisprudenza, nel solco della nuova concezione del potere amministrativo, fondato sulla cooperazione tra pubblico e privato, sia foriera di ulteriori sviluppi e approfondimenti, specie in ordine alla individuazione in concreto dei mezzi istruttori più idonei a sindacare l'inattendibilità e scorrettezza delle valutazioni tecniche dell'Amministrazione e degli eventuali possibili strumenti sostitutivi di tali apprezzamenti.