IL SERVIZIO UNIVERSALE

Giuseppe Bonadio

Affari Generali e Legali Edison S.p.A.

Quanto meno a livello comunitario la nozione di servizio universale appare per la prima volta nella Comunicazione della CE del 1996 sui servizi di interesse generale in cui è definita come "un insieme minimo definito di servizi di determinata qualità disponibile a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e, tenuto conto delle condizioni nazionali specifiche, ad un prezzo abbordabile". La nozione sarà in seguito ripresa nelle successive direttive di liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni e delle poste. E' infatti nel contesto dell'apertura dei mercati dei servizi pubblici alla libera concorrenza tra più operatori che emerge la problematica del servizio universale come garanzia da parte dei pubblici poteri della accessibilità alla fruizione di determinate prestazioni essenziali per i cittadini utenti. Nel precedente regime infatti, lo Stato o gli enti pubblici economici cui lo stesso attribuiva diritti speciali o esclusivi per la gestione dei servizi pubblici, assicuravano ai cittadini la fruizione di determinate "prestazioni amministrative" (energia elettrica, gas, servizio postale, servizio telefonico e trasporti) attraverso la costituzione di monopoli pubblici verticalmente integrati. In questo modo, i costi che il monopolista pubblico doveva sostenere per l'erogazione di servizi non remunerativi dal punto di vista strettamente commerciale venivano compensati attraverso i sussidi incrociati che l'impresa stessa praticava tra aree remunerative (ad alta produttività) e aree non remunerative (a bassa produttività). Come ho accennato in precedenza, il nuovo regime dei servizi pubblici (la gestione degli stessi non più secondo l'art.43 Cost., bensì secondo l'art.41.1 Cost.) ha posto il problema di come assicurare l'universalità del servizio in un mercato aperto alla concorrenza tra più operatori. Quest'ultimo aspetto infatti è un tipico problema da Stato regolatore (Clarich) il quale ha il compito di assicurare che in una transizione da un mercato monopolistico ad uno regolato dalla concorrenza tra più operatori siano tutelate le pretese giuridiche dei cittadini, nella veste di utenti, alla fruizione di determinate prestazioni essenziali (Napolitano) secondo standard di qualità e quantità predeterminati ed in modo che siano osservati i principi della parità di trattamento, della continuità e dell'adattamento ai bisogni della collettività. Gli operatori privati, infatti, se perseguissero esclusivamente il proprio interesse imprenditoriale, non sarebbero propensi a fornire determinati servizi essenziali in certe aree del paese a bassa remuneratività. Appare evidente come il servizio universale, nei suoi elementi della doverosità, capillarità sociale e territoriale e nell'abbordabilità dal punto di vista economico (Clarich) presenti un'antieconomicità oggettiva (Spagnuolo Vigorita). Proprio l'antieconomicità del servizio erogato fa nascere il problema di come compensare i costi sostenuti per la fornitura del servizio universale che, come spiegato, è un servizio non remunerativo secondo la logica imprenditoriale. Al riguardo, si presentano differenti soluzioni. La prima è quella di mantenere in capo all'ex-monopolista pubblico - ora impresa incumbent - determinati diritti esclusivi in determinati segmenti di mercato (escludendone quindi la concorrenza). Il titolare dei diritti esclusivi, in questo caso, compenserà i costi delle attività non remunerative con la pratica della cross-subsidiation "ripianando" le perdite sostenute con i ricavi provenienti dalle attività remunerative gestite in regime di riserva. Il secondo meccanismo - di matrice comunitaria - per compensare i costi sostenuti per l'erogazione del servizio universale si basa sul principio del pay or play (l'impresa partecipa alla fornitura del servizio universale o ne paga i costi sostenuti dalle altre imprese). La compensazione dei costi in questo caso è a carico degli operatori del mercato che non partecipano alla fornitura del servizio universale e che versano un contributo presso un fondo speciale presso il ministero. La terza soluzione è quella di ripartire i costi del servizio universale direttamente sugli utenti ed in particolare sui corrispettivi che gli stessi pagano per la fruizione del servizio, a seconda che gli stessi vivano in aree remunerative (es: grandi città) o non remunerative (es: il paesello di montagna). Tuttavia, vi è da dire che il problema della compensazione dei costi per la fornitura del servizio universale ha fatto nascere un atteggiamento diffidente (Frova) nei confronti della figura in esame, soprattutto da parte della scienza economica (e della scienza giuridica sensibile all'analisi economica del diritto). Secondo questo punto di vista, il servizio universale rappresenterebbe addirittura un freno, un ostacolo allo sviluppo della concorrenza nel mercato delle moderne public utilities. Vediamo di spiegarne il perché. La prima soluzione analizzata in precedenza e cioè l'attribuzione di diritti esclusivi ad un'unica impresa affinché essa compensi i costi sostenuti per offrire sul mercato un servizio antieconomico sarebbe di per se contraria alla concorrenza. La lesione che alla stessa ne deriverebbe dall'attribuzione di diritti esclusivi sarebbe in re ipsa. Per di più la sussidiazione incrociata, consentendo all'ex-monopolista di ribilanciare le attività non remunerative con quelle remunerative, potrebbe indurlo a coprire inefficienze gestionali nei differenti segmenti di mercato e frenare in ultimo l'innovazione tecnologica dell'intera filiera produttiva o di parte di essa. Anche il meccanismo della contribuzione da parte degli operatori del mercato agli oneri sostenuti per erogare il servizio universale (pay or play) nasconderebbe, sempre secondo quanto sostenuto dalla scienza economica, delle insidie, dato il difficile compito di quantificazione netta dei costi sostenuti da parte di chi effettivamente fornisce il servizio (solitamente l'ex-monopolista) e della possibilità che quest'ultimo utilizzi le compensazioni come indebiti vantaggi competitivi sui suoi concorrenti. Anche nel terzo caso, gli utenti che vivono in aree remunerative - ma realmente bisognosi di protezione (es: il disoccupato) - potrebbero sussidiare utenti di aree non remunerative - ma non effettivamente bisognosi di protezione (es: il professionista nella casa di vacanza in montagna). In conclusione, per la scienza economica il servizio universale e il problema del suo finanziamento provocherebbero degli inevitabili effetti redistributivi perversi. Una soluzione a questo problema potrebbe essere quella di mettere all'asta l'assegnazione dell'incarico di fornire il servizio universale nei segmenti di mercato dove si presume che esso debba essere erogato e, conseguentemente, aggiudicare il relativo compito all'operatore che  offre il servizio universale alle migliori condizioni e al minor prezzo (Baumol). Le critiche al servizio universale sono state mosse anche da parte della scienza giuridica. La scienza giuridica francese, considerando la categoria del service public come rappresentazione e fondamento (non solo dell'organizzazione amministrativa ma soprattutto) della sovranità statuale (lo Stato stratega garante dell'interesse generale e della coesione economica e sociale), reputa il servizio universale un attentato alla figura tradizionale del servizio pubblico e, per di più, inadatto a garantire ai cittadini utenti l'accessibilità alla fruizione di determinate prestazioni essenziali secondo i noti principi di egualitè, continuitè e adaptaciòn (Loy de ensemble). In Italia la situazione è differente. Parte della dottrina rileva che la nozione di servizio universale è racchiusa dentro quella tradizionale di servizio pubblico, ne rappresenterebbe il nocciolo (Cassese). In altre parole, il servizio universale sarebbe il germe del servizio pubblico ovvero sarebbe stato presente in questa figura ma in forma latente fino a uscire fuori nel momento in cui si è deciso di liberalizzare i mercati e i pubblici poteri regolatori si sono assunti la responsabilità di assicurare a tutti gli utenti l'accessibilità a determinati servizi essenziali in un mercato concorrenziale. Il primo riferimento normativo italiano al servizio universale infatti, è contenuto nella legge n. 481/1995, istitutiva dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas (successivamente il sevizio universale è comparso nella legge n. 249/1997, istitutiva dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni). Riguardo alla responsabilità dei pubblici poteri per assicurare agli utenti l'accessibilità a determinate prestazioni essenziali in un contesto liberalizzato è tuttavia opportuno una distinzione riguardo alle differenti funzioni che fanno capo rispettivamente all'organo politico (Ministero) il cui compito è quello di individuare il contenuto del servizio universale (e procedere al periodico aggiornamento del suo contenuto in ragione dei bisogni della collettività, dell'evoluzione dei mercati di riferimento e della tecnologica) e all'autorità amministrativa indipendente cui spetta vigilare sugli obblighi di servizio universale in capo alla/e impresa/e e verificare  - attraverso meccanismi di contabilità regolatoria -  gli oneri conseguenti alla fornitura dello stesso. La distinzione delle funzioni è di fondamentale importanza. Politiche e sociali sono infatti le ragioni dell'individuazione di determinati servizi considerati essenziali e tale compito non può che essere affidato all'apparato ministeriale (Clarich). Tecnico-regolatorio è invece il compito delle autorità dei servizi pubblici, alle quali è riconosciuta dalla stessa legge istitutiva (art.2, c.2, lett..f della legge n. 481/1995) la possibilità di emanare direttive per la separazione contabile e amministrativa delle differenti attività svolte dall'operatore che fornisce il servizio universale al fine di impedire che quest'ultimo, data la sua posizione di ex-monopolista, compia trucchi contabili che possono coprire inefficienze gestionali (a danno degli utenti e del loro diritto alla qualità del servizio) o addirittura trasferire i privilegi di un finanziamento ingiusto (perché non dovuto in quella misura) in altri segmenti di mercati, questi ultimi non sottratti alla libera concorrenza (e quindi sottoposti al principio della parità delle condizioni nello svolgimento dell'attività di impresa). In ultimo, mi sia permesso prendere spunto da una posizione dottrinale (Napolitano) capace di cogliere l'evoluzione che ha caratterizzato la nozione di servizio universale. Il servizio universale è sempre stato considerato come un attributo intrinseco e oggettivo della prestazione amministrativa essenziale da erogare ai privati. In altre parole, il servizio universale ha assunto rilevanza per la connotazione oggettiva della prestazione (che deve essere accessibile dal punto di vista economico, territoriale ecc). Secondo l'autore, è invece possibile considerare il servizio universale come uno strumento di integrazione della concorrenza laddove quest'ultima non si dimostri sufficiente per assicurare al cittadino uti cives e uti singuli l'accessibilità a determinati servizi essenziali. Mi spiego meglio. Vari fattori hanno infatti determinato questo cambiamento di prospettiva. La nuova costituzione economica (la "codificazione" del mercato concorrenziale come principio fondamentale dell'ordinamento comunitario direttamente applicabile in quello degli Stati membri, le direttive di liberalizzazione dei mercati dei servizi pubblici essenziali, l'attività di interpretazione ed applicazione del suddetto principio da parte della Corte di Giustizia della Comunità Europea, l'azione proattiva delle amministrazioni indipendenti a tutela  - antitrust - e promozione  - autorità di regolazione - della concorrenza nel mercato) ha contribuito ad allargare lo spettro degli interessi meritevoli di tutela fino a ricomprendervi, oltre che gli operatori del mercato, anche i singoli utenti del servizio, sul presupposto del pregiudizio diffuso che la lesione delle regole della concorrenza porterebbe necessariamente con se (Antonioli). Alla luce di quanto esposto, si assiste così alla trasformazione della condizione del cittadino, da "suddito amministrato" destinatario passivo di prestazioni amministrative a utente-cliente il quale vanta un vero e proprio "diritto universale" alla fruizione di una serie minima di servizi essenziali (Napolitano) forniti da operatori pubblici e privati in competizione tra loro.

BIBLIOGRAFIA

W.J. Baumol, A ciascuno il tuo, concorrenza e servizio universale, in Mercato, concorrenza e regole, 1999.

S. Cassese, La retorica del sevizio universale, in Telecomunicazioni e servizio universale, a cura di S. Frova, Milano, 1999.

M. Clarich, Servizio pubblico e servizio universale, evoluzione normativa e profili ricostruttivi, in Diritto pubblico, 1998.

S. Frova,  Telecomunicazioni e servizio universale, in Mercato, concorrenza e regole, 1999.

G. Napolitano, Il servizio universale e i diritti dei cittadini utenti, Mercato, concorrenza e regole, 2000.

A. Pilati,, Introduzione, in Telecomunicazioni e servizio universale, cit.

L.  Rovizzi, C. Osti, Il servizio universale, in La disciplina giuridica delle telecomunicazioni, a cura di F. Bonelli e S. Cassese, Milano, 1999.