LA RIFORMA DEL SETTORE ELETTRICO. IL DECRETO LEGISLATIVO N.79/99* (1)

Giuseppe Bonadio, stagiaire presso l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.

* Le opinioni espresse nel presente lavoro sono a titolo esclusivamente personale (2) .

Il settore elettrico italiano ha intrapreso negli ultimi anni un cammino di accelerata trasformazione. I motivi che hanno determinato tale cambiamento sono molteplici: alcuni sono individuabili nell'adesione dell'Italia alla Comunità Europea ed ai principi contenuti nei suoi Trattati, con il conseguente "autolimite" (3) da parte degli Stati membri nella produzione normativa in campi dove sia possibile instaurare un libero mercato. Altri ancora, ma direttamente collegati ai primi, sono da ricercarsi nelle direttive comunitarie (4) ( aventi come obbiettivo l'attuazione del mercato interno (5) tra i paesi membri della CE), nelle norme di recepimento delle stesse, nelle sentenze della Corte di Giustizia europea (6) , nell'attività dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (7) e delle autorità di regolazione di settore (8) . A fronte di questi cambiamenti, i Paesi membri hanno iniziato ad intraprendere "politiche della concorrenza" volte alla riduzione dei vincoli pubblici, attraverso processi di deregulation e conseguente attività di ri-regolazione. Tale attività si è concretizzata nei processi di liberalizzazione consistenti nella trasformazione dei monopoli pubblici (9) in imprese gestite e regolate dalla concorrenza. Al ritiro dello Stato imprenditore, garante diretto del servizio pubblico, ha corrisposto una nuova organizzazione dei pubblici poteri e l'affermarsi così di uno Stato regolatore, il quale è promotore di regole chiare, trasparenti e non discriminatorie, indispensabili per assicurare una transizione ordinata al nuovo contesto concorrenziale. Tali innovazioni nelle norme e nelle politiche pubbliche si sono mosse dunque verso un assetto concorrenziale del mercato dell'elettricità, soprattutto attraverso adeguati strumenti regolativi. Questo è il motivo per cui l'apertura del mercato dell'elettricità è stata accompagnata dall'affermarsi di un nuovo modello di regolazione indipendente già introdotto alcuni anni fa con l'emanazione della legge n. 481/95, Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità, istituzioni delle autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità. Per attuare queste strategie di policy risulta indispensabile per gli Stati membri il rispetto di uno dei principi cardine maturati in sede comunitaria: il principio di separazione tra il momento della regolazione e controllo del servizio, affidato alla competente autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità e la gestione dello stesso, quest'ultima potendo essere esercitata da soggetti - pubblici o privati - in concorrenza tra loro. L'intervento del regolatore, ai fini della promozione della concorrenza in settori fino ad oggi pervasi dalla presenza pubblica, assume così un ruolo di fondamentale importanza nei casi in cui non possa liberamente aprirsi un mercato concorrenziale, come per esempio nel caso della persistenza di ineliminabili condizioni di monopolio naturale nei servizi pubblici a rete (10) . In tali ipotesi si possono introdurre meccanismi ed incentivi che rispondano ad un principio concorrenziale (di qui il termine "mercato artificiale"). Le procedure di liberalizzazione quindi, presuppongono interventi preventivi di promozione della concorrenza che tendano a correggere le cause di non contendibilità del monopolio. In questa direzione va per esempio il superamento del regime concessorio, fondato sulla discrezionalità dei pubblici poteri (11) , sostituito da quello dell'autorizzazione che deve fondarsi su requisiti oggettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionali rispetto al fine perseguito (12) (13) . Il primo deriva dalla riserva originaria dell'art.43 della Costituzione, il secondo dal principio di libertà di impresa e concorrenza fra imprese sul mercato. L'uno è incompatibile con l'altro dato che la CE ha stabilito che le autorizzazioni devono essere non discrezionali, trasparenti e motivate, quindi con vincoli oggettivi, trasparenti, non discriminatori, proporzionali rispetto al fine perseguito (14) . Nel settore dell'energia elettrica è necessario sottolineare come il processo di liberalizzazione non sia destinato ad esaurirsi in un'unica fase, ma necessita di norme e strumenti tecnico-amministrativi capaci di "implementare", di creare situazioni competitive in un mercato fino ad oggi gestito da un unico operatore pubblico dominante: l'Enel Spa. Come si è detto tale processo ha raggiunto un importante traguardo: il decreto legislativo n.79 del 1999 in recepimento della Direttiva Europea n.96/92 (15) , Norme comuni per la creazione del mercato interno dell'energia elettrica, ridisegna il quadro istituzionale e normativo del settore elettrico italiano, fino ad oggi caratterizzato dal regime di riserva ex art.43 Cost. sancito dalla legge n.1643 del 1962, con la quale si attribuì al neocostituito ente pubblico ENEL il diritto esclusivo della produzione, trasporto e distribuzione di energia elettrica.

Tale decreto infatti:

 

1) rimuove le restrizioni alla produzione, alla importazione ed esportazione di energia elettrica, liberalizzando le suddette attività che saranno soggette unicamente ad autorizzazione.

2) attenua la posizione dominante dell'operatore pubblico, imponendo a Enel Spa di cedere non meno di 15.000 Mgw di capacità produttiva (16) e di costituire 3 società ad hoc per la dismissione delle centrali e prevedendo contestualmente che nessun soggetto possa produrre o importare più del 50% dell'energia elettrica prodotta o importata in Italia. La progressiva riduzione del peso dell'operatore dominante dovrebbe così favorire l'emergere di nuovi soggetti dal lato dell'offerta. Viene altresì imposta alla Spa elettrica pubblica la suddivisione societaria (unbundling), con l'obbligo quindi della separazione contabile e amministrativa per ogni attività esercitata nella filiera produttiva.

3) mantiene in regime di riserva dello Stato l'attività di trasmissione (17) che sarà svolta in concessione da una Spa a partecipazione pubblica denominata "Gestore della rete di trasmissione nazionale", consentendo così agli operatori presenti sul mercato l'accesso alla infrastruttura di rete a condizioni eque e non discriminatorie e ponendo così le basi per lo sviluppo di un'effettiva concorrenza. L'accesso alla rete, costituendo quest'ultima nel settore elettrico un'ineliminabile condizione di monopolio naturale (data la non duplicabilità delle reti o l'oggettiva difficoltà di farlo), deve essere garantito a qualunque operatore sul mercato ne faccia richiesta. Sulle base delle considerazioni che precedono è da notare come sia di fondamentale importanza garantire l'indipendenza del Gestore della rete di trasmissione dagli altri segmenti della filiera produttiva e quindi, dagli interessi economici prevalenti nel settore. In questo modo viene assicurata la neutralità nella gestione della rete di trasmissione, rappresentando quest'ultimo aspetto un requisito imprescindibile per l'implementazione della concorrenza tra i nuovi operatori elettrici, i quali, a condizioni eque e non discriminatorie, possono far passare l'energia prodotta sulla rete e rifornire così i clienti finali. E' essenziale pertanto che l'organismo di regolazione del settore, l'Autorità per l'energia e il gas (18) , definisca regole certe, neutrali e trasparenti per l'accesso alle infrastrutture di rete.

4) prevede che l'attività di distribuzione (19) sia esercitata in regime di concessione (20) .

5) il sistema elettrico nazionale sarà caratterizzato dall'istituzione di due mercati paralleli: uno "libero" (21) (22) e uno "vincolato". Il primo è costituito da utenti ("clienti idonei") che, con consumi al di sopra di una determinata soglia prefissata, siano liberi di stipulare contratti di fornitura di energia elettrica con qualsiasi produttore, distributore o grossista, italiano o straniero, e di negoziarne quindi condizioni di acquisto e prezzo. Il secondo è costituto da tutti gli utenti domestici o da altri utenti al di sotto di una determinata soglia di consumo prefissata, i quali, proprio in virtù del loro basso consumo, si ritiene non abbiano la forza contrattuale per stipulare contratti di fornitura di energia elettrica a condizioni vantaggiose. A essi la fornitura è garantita dall'Acquirente Unico (23) che è una Spa a partecipazione pubblica incaricata di acquistare energia elettrica dai produttori e di venderla, tramite i distributori, ai clienti vincolati ad una tariffa unica nazionale.

6) prevede, a decorrere dal 1 Gennaio 2001, la creazione di una borsa dell'energia (24) (pool), in cui il "gestore del mercato" curerà il bilanciamento tra domanda e offerta e a cui potranno accedere i produttori e i clienti ammessi al mercato libero.

 

Note.

1) Decreto Legislativo 79/99.

2) L'autore é stagiare presso l'AGCM.

3) Cfr. art.11, c.1 della Costituzione italiana.

4) Vedi infra la direttiva 96/92/CE, Norme comuni per la creazione del mercato interno dell'energia elettrica.

5) Nell'ambito del processo di integrazione europea, la creazione del mercato interno dell'elettricità rappresenta una delle tappe fondamentali per il perseguimento di tale obbiettivo. Gli obbiettivi della politica energetica comunitaria sono esposti nel "Libro verde per una politica energetica dell'Unione europea", elaborato e presentato dalla Commissione nel 1995. In esso la Commissione ha affermato che la politica energetica deve far parte delle finalità generali della politica economica comunitaria basata sull'integrazione del mercato, la deregolamentazione, la limitazione dell'intervento pubblico allo stretto necessario per tutelare l'interesse e il benessere dei cittadini, lo sviluppo sostenibile, la tutela dei consumatori e la coesione economica e sociale. Nella stessa direzione va anche la proposta di decisione presentata dalla Commissione al Consiglio l'8 Dicembre 1997, che adotta un programma quadro di azioni nel settore dell'energia (1998-2002). Tale proposta raggruppa tutte le azioni e tutti i programmi comunitari concernenti l'energia allo scopo di migliorare la trasparenza, l'efficacia e il coordinamento delle attività comunitarie in materia energetica.

6) Causa Costa/ENEL C6/64.Cfr. la sentenza in "Rass.giur.en.el.", 1964, pag.64. Causa Almelo/Energiebedrifijsselmij-C393/94. Cfr. la sentenza in "Rass.giur.en.el.",1994, pag.786.

7) Istituita con la legge n.287 del 1990.

8) Le autorità amministrative indipendenti sono state regolate dalla legge n.481 del 1995 - 'Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità'.

9)Cfr. l'art.43 della Costituzione italiana.

10)L'energia elettrica non può che essere inquadrata in questa categoria.

11)Cfr. M.S.Giannini, 'Il pubblico potere', il Mulino,1986, p.69.

12)L'amministrazione deve verificare la presenza dei requisiti del richiedente e dare risposta espressa.

13) Altri strumenti atti ad implementare situazioni competitive possono essere i procedimenti d'asta competitiva per l'assegnazione delle concessioni di servizio , i precisi limiti temporali per la durata dei medesimi, con la garanzia di una nuova competizione per le successive aggiudicazioni.

14)Sul principio di proporzionalità, cfr. A.Sandulli, La proporzionalità dell'azione amministrativa, Roma, 2000.

15) L'azione comunitaria per l'apertura alla concorrenza del settore ha compiuto un notevole passo in avanti con l'approvazione, dopo un lungo e contrastato cammino fatto di numerose proposte elaborate dalla Commissione, della Direttiva n.96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 Dicembre 1996 - Norme comuni per il mercato interno dell'elettricità. Per un commento alle proposte immediatamente precedenti l'approvazione definitiva della direttiva cfr. A.Fiquet, 'La proposta di direttiva UE in tema di mercato interno dell'elettricità', in "Rass.giur.en.el.", 1995, p.699.

16) Proprio in questi giorni il "Comitato Draghi" sulle privatizzazioni ha dato il via libera al piano di dismissioni dell'Enel per 15.000 megawatt di capacità produttiva attraverso le tre società costituite ad hoc (Eurogen, Elettrogen, Interpower) dalla Spa elettrica dominante. Il Comitato avrebbe avviato la procedura mandando ai tre advisor che accompagnano il processo di vendita il materiale necessario ad avviare il bando di gara. A quest'ultimo, una volta pubblicato, seguirà la manifestazione di interesse da parte dei potenziali acquirenti e, nell'ordine, una prima valutazione di massima cui seguirà la presentazione delle offerte vincolanti e la redazione di una "lista ristretta" da ammettere all'asta vera e propria che si svolgerà tramite una gara al rilancio tra i primi tre o quattro operatori presenti nella lista stessa che dovranno presentare le offerte migliori in termini di prezzo e piano industriale.

17) L'attività di trasmissione è il trasporto dell'energia elettrica sulla rete interconnessa, in alta tensione, al fine di ridurre le perdite di rete. Secondo il decreto legislativo 79/99, art.2, c.24, "è l'attività di trasporto e trasformazione dell'energia elettrica sulla rete ad alta tensione ai fini della consegna ai clienti, ai distributori e ai destinatari dell'energia autoprodotta ai sensi del comma 2 (dello stesso articolo, ndr)".

18) Per una disamina dei poteri dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas, cfr. G.Napolitano, 'L'energia elettrica e il gas', in "Trattato di Diritto amministrativo", 2000, a cura di S.Cassese.

19) La distribuzione dell'energia elettrica è, secondo il decreto 79/99, art.2, c.14, il trasporto e la trasformazione di energia elettrica su reti di distribuzione a media e a bassa tensione per le consegne ai clienti finali".

20) Le concessioni vengono rilasciate dal Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato entro il 31 Marzo del 2001, alle imprese distributrici operanti alla data di entrata in vigore del decreto legislativo e hanno durata trentennale. A partire dal 2030 le concessioni di distribuzione verranno assegnate tramite meccanismi di gara in modo tale da coprire ambiti di dimensioni non inferiori al territorio comunale e non superiori a un quarto di tutti i clienti finali. Per favorire l'evoluzione del sistema di distribuzione dall'attuale situazione verso i futuri assetti viene promossa l'aggregazione volontaria, secondo criteri di mercato, di più soggetti, in particolare se operanti nello stesso comune. Le proposte di aggregazione devono pervenire entro il 31 Marzo 2000 al Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato che, di concerto con il Ministero del bilancio e della programmazione economica, promuove azioni affinchè si consegua l'aggregazione anche con specifici accordi di programma. In particolare, in aree urbane dove operano congiuntamente sia Enel spa sia imprese elettriche locali che servono almeno il 20 per cento dell'utenza, se la razionalizzazione della distribuzione non viene raggiunta su base volontaria, queste ultime possono chiedere a Enel spa la cessione dei rami d'azienda dedicati all'esercizio di attività di distribuzione. La valutazione economica della cessione, che deve avvenire entro il 31 Marzo del 2001, è demandata all'accordo fra le parti e, se tutto ciò non venisse raggiunto entro il 30 Settembre del 2000, definita da tre soggetti terzi. Relativamente agli ambiti territoriali contigui, anche alle imprese elettriche locali aventi non meno di 100.000 clienti finali è consentita, entro un anno dall'entrata in vigore del decreto legislativo, un'analoga procedura.

21)Le soglie per l'accesso al mercato libero da parte dei clienti "idonei" sono fissate dal decreto legislativo a consumi annui (riferiti all'anno precedente e relativi ad un unico punto di misura) di 30 GWh per il 1999, 20 GWh dal 1 Gennaio 2000 e 9 GWh dal 1 Gennaio 2002. Sono inoltre ammessi al mercato libero i distributori e i grossisti limitatamente all'energia destinata a clienti "idonei" connessi alla propria rete e con cui abbiano stipulato contratti di vendita. Sono altresì ammessi le imprese o gruppi di imprese, i consorzi e le società consortili con soglie di consumo globale analoghe e soglie di consumo individuale della dimensione minima di 2 GWh annui dal 1999 e 1 GWh dal 2002 con centri di consumo nel medesimo comune o in comuni contigui. La contiguità non è un requisito necessario quando i centri di consumo siano ubicati in aree individuate da specifici atti di programmazione regionale. A partire dall'1 Gennaio 2002 hanno altresì diritto alla qualifica di clienti "idonei" i clienti finali i cui consumi sono risultati, nell'anno precedente, superiori a 1 GWh in ciascun punto di misura considerato e superiore a 40 GWh come somma dei suddetti punti di misura. I clienti "idonei" in possesso di tali requisiti autocertificano all'Autorità per l'energia elettrica e il gas la propria qualifica per il 1999; quest'ultima, entro novanta giorni dall'entrata in vigore del decreto, stabilisce le modalità per riconoscere e verificare la qualifica di clienti "idonei" agli aventi diritto.

22) In questi giorni la Commissione Attività produttive della Camera ha approvato, in sede consultiva, la proposta del ministro dell'Industria Letta, che prevede di abbassare ulteriormente rispetto a quanto previsto nel decreto 79/99 le soglie per accedere al mercato libero per i clienti elettrici che consumano più di 100.000 chilowattora l'anno (la norma dovrà passare al voto dell'Aula). In questo modo, il mecato libero dell'elettricità sarà pari a circa il 60%, consentendo l'accesso ai clienti singoli e a quelli associati in gruppi di acquisto (gruppi di consumo). Tuttavia, l'allargamento della soglia di idoneità di consumo scatterà tre mesi dopo la vendita delle tre società dell'Enel per ridurre il divario fra l'offerta di energia per il mercato libero, che tutt'oggi è ancora scarsa, e la domanda dei clienti liberalizzati, molto forte.

23) L'acquirente unico è una società per azioni costituita dal "gestore della rete di trasmissione nazionale" a cui, previa autorizzazione del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato, possono partecipare le imprese di distribuzione, con una quota azionaria (di controllo diretto o indiretto) non superiore al 10 per cento e senza che il "gestore della rete di trasmissione nazionale" ne perda il controllo. All'acquirente unico spetta l'obbligo di garantire la disponibilità della fornitura di energia elettrica necessaria per far fronte alla domanda di tutti i clienti vincolati che hanno scelto di approvvigionarsi da tale soggetto. A tal fine stipula contratti con i produttori sulla base di previsioni di medio-lungo termine della domanda e vende l'energia elettrica ai distributori.

24) Il "gestore del mercato" organizza il mercato elettrico secondo criteri di neutralità, trasparenza, nonché di concorrenza tra i produttori ed assicura un'adeguata disponibilità di riserva di potenza. Entro l'1 Gennaio 2001, l'ordine di entrata in funzione degli impianti, nonché la selezione degli impianti di riserva e di tutti i servizi ausiliari offerti avverrà secondo un dispacciamento di merito economico e il "gestore del mercato" assume la gestione delle offerte di vendita e di acquisto di energia elettrica per assicurare il bilanciamento delle stesse secondo criteri di economicità generale del sistema.