POTERI NORMATIVI DELLE AUTORITA' INDIPENDENTI E COMPETENZE DEGLI ENTI LOCALI

Raffaele Manfrellotti, dottorando in Diritto pubblico interno e comunitario presso la Seconda Università di Napoli.

 

Il sempre più esteso potere regolamentare delle amministrazioni indipendenti è suscettibile di determinare interferenze nei riguardi degli altri altri soggetti cui è riconosciuta potestà normativa di rango secondario: non solo, dunque, in relazione all' attività normativa del Governo, in riferimento a cui non sembrano sussistere dubbi che sussista una riserva di competenza legislativamente fissata a favore dell' Autorità preposta a quella materia, ma anche nei rapporti con altre Autorità e con le autonomie locali.

L' attenzione sarà concentrata su questo secondo profilo. La problematica attiene, invero, a tutti i casi di ampliamento della normazione secondaria, in particolare a quelli riconducibili allo schema ex art. 17, co. II, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che hanno determinato "l' intrecciarsi della disciplina regolamentare con le competenze regionali nonché con quelle delle amministrazioni locali" (Cocozza). Esperienze straniere mostrano come le attribuzioni dei Garanti tendano ad essere inversamente proporzionali a quelle degli enti locali. Negli Stati Uniti di America, ad esempio, "può osservarsi come i rapporti tra agenzie federali [.] e stati membri vadano ad indirizzarsi progressivamente sulla base di un federalismo su basi sussidiarie" (Grasso), in cui spesso risultino sacrificate le competenze locali; ciò è particolarmente evidente in riferimento al settore delle telecomunicazioni. Ma analoghe considerazioni possono essere svolte anche in riferimento a realtà più vicine: nel Regno Unito il proliferare dei quangos è divenuto "negli ultimi anni uno strumento per bilanciare il processo di ristrutturazione dei poteri periferici" (Grasso), e questo in misura sempre maggiore man mano che procedeva il programma di privatizzazione degli enti e dei servizi pubblici.

Sebbene tanto il fenomeno in esame, quanto l' attuazione del dettato costituzionale in materia di autonomie locali siano, in Italia, relativamente recenti, allo stato già pare di poter individuare segnali che indicano come il nostro ordinamento si stia muovendo in una non differente direzione.

Nell' assenza di disposizioni costituzionali, la norma che detta il criterio generale cui deve essere ispirata la soluzione dei conflitti di competenze tra Garanti ed amministrazioni locali può essere rinvenuta nell' art. 1, co. IV, lett. a), della legge 15 marzo 1997, n. 59 (c. d. Bassanini I), nella parte in cui non prevede che siano conferite "alle regioni e agli enti locali, nell' osservanza del principio di sussidiarietà [.] tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità", ove siffatte funzioni rientrino tra "i compiti di regolazione e controllo già attribuiti con legge statale ad apposite autorità indipendenti". La norma, dunque, pur inserendosi in un disegno legislativo rivolto al decentramento delle funzioni amministrative, esclude espressamente che esso possa in qualche modo coinvolgere l' attività dei Garanti; ciò sembra costituire un preciso indizio della volontà del legislatore per cui, negli eventuali conflitti di attribuzione tra le Autorità e le amministrazioni locali, debbano prevalere le prime. Ne consegue, sul piano delle fonti, la nullità per incompetenza di qualunque atto del Comune o della Provincia, e, segnatamente, degli atti regolamentari, che investano una materia cui è preposta un' autorità indipendente e che disponga in modo difforme dalla disciplina prescritta da quest'ultima.

L' esempio probabilmente più vistoso di una probabile interferenza dei poteri regolamentari dei Garanti con l' attività degli enti locali può essere dato dall' art. 22, co. III, lett. e), della legge 8 giugno 1990, n. 142, nel testo sostituito dall' art. 17, co. LVIII, della legge 15 maggio 1997, n. 127. Non pare dubbio che le società per azioni a partecipazione comunale siano soggette al regime prescritto per le altre società, e, segnatamente, ai poteri di vigilanza, in particolare normativa, svolta da un Garante ove le società in questione svolgano la loro attività in un settore amministrato da quest' ultimo.

Ma si pensi anche alla già citata attività normativa indiretta che si risolve nella segnalazione, da parte del Garante della concorrenza agli enti locali interessati, dei regolamenti degli stessi distorsivi del corretto funzionamento della concorrenza e del mercato, senza che tali distorsioni "siano giustificate da esigenze di interesse generale". Alla valutazione dell' interesse generale effettuata dal Comune o dalla Provincia il legislatore del 1990 sembra, dunque, sovrapporre quella dell' Autorità. Del resto, in alcuni casi il legislatore ha anche mostrato di indirizzarsi verso uno schema collaborativo per quanto concerne i rapporti tra Autorità ed enti locali. Questo riguarda, in special modo, i Garanti di più recente istituzione.

Ad esempio, l' art. 31, co. III, della legge 31 dicembre 1996, n. 675 promuove l' intesa tra il Garante per la riservatezza e le province "al fine di assicurare la consultazione del registro [dei trattamenti dei dati personali] mediante almeno un terminale dislocato su base provinciale".

Di particolare rilievo, per i profili che qui interessano, è, tuttavia, l' art. 1, co. XIII, della legge 31 luglio 1997, n. 249. La norma prevede l' istituzione con legge regionale dei Comitati regionali per le telecomunicazioni (Corecom), nonché l' intesa tra il Garante per le telecomunicazioni e la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni in ordine alla disciplina dei requisiti dei componenti ed all' organizzazione dei Comitati, nonché all' emanazione di un regolamento per definire quali delle materie di competenza dell' Autorità possano essere delegate ai Corecom. Sebbene gli stessi siano stati concepiti come "sensori" del Garante in ambito locale, con funzione, dunque, essenzialmente consultiva, non sembra incompatibile con il disegno del legislatore la delega di alcuni dei poteri regolamentari dell' Autorità ai Comitati in questione, nelle materie di competenza regionale; naturalmente, "nei limiti imposti dalla consapevolezza che il valore costituzionale che viene in rilievo corrisponde ad un interesse nazionale unitario e non frazionabile" (D' Amato).

L' Autorità ha già provveduto a definire, d' intesa con la Conferenza Stato - Regioni, gl' indirizzi per la legislazione regionale che dovrà istituire i Corecom, ai sensi dell' art. 1, co. XIII, della legge 249/97. Non sembra, invero, pienamente compatibile con i principi della Carta una tale possibilità di una fonte secondaria di vincolare, in qualche misura, la legge regionale. La fattispecie in esame sembra presentare molte caratteristiche comuni agli atti di indirizzo e coordinamento, che la Corte costituzionale ha ritenuto (sent. 150/82) vincolanti per la legge regionale anche ove rivestano forma non legislativa; atti che emanano, però, nel caso di specie, da un' autorità amministrativa indipendente.

Sempre ai sensi della disposizione in commento il Garante ha poi adottato il regolamento che individua le materie di sua competenza che possono essere delegate ai Corecom. Vanno segnalate tra le altre, in questa sede, una serie di funzioni consultive relative all' adozione di numerose fonti regolamentari. La delega è conferita mediante la stipula di apposite convenzioni (art. 2 del regolamento), e restano al Garante l' individuazione di principi e criteri direttivi per l' esercizio della stessa (art. 3), nonché poteri sostitutivi in caso di inerzia dei Corecom (art. 4).

La norma ex art. 1, co. XIII in esame pare poi assumere un significato particolare ove la si confronti con disposizioni ispirate dalla medesima ratio. Ci si riferisce, in particolare, all' art. 2, della legge 59/97, nella parte in cui prevede, nelle materie conferite alle Regioni non rientranti nell' art. 117, co. I, Cost., il "potere di emanare norme attuative ai sensi dell' art. 117, secondo comma della Costituzione". L' organizzazione e la disciplina delle funzioni trasferite agli enti locali sono, "in ogni caso", regolate dalle Regioni e dagli altri enti territoriali nel rispetto delle rispettive competenze. Quest' ultimo dato normativo dimostra come il potere regolamentare degli enti locali sia rivolto, essenzialmente, alla disciplina della p. a., secondo un modello che si configura, pertanto, alternativo rispetto a quello, fino ad ora più diffuso, della delegificazione attraverso fonti secondarie governative.

La tendenza legislativa che andrebbe, così, delineandosi, parrebbe accogliere gli auspici della dottrina relativi alla valorizzazione degli enti locali, in ordine all' attuazione della delegificazione nei settori di loro competenza. Il che sarebbe, del resto, più coerente con il sistema costituzionale, che ha negato autonomia normativa al Governo, impegnando invece la Repubblica al riconoscimento ed alla promozione delle autonomie locali (1) .

Invero, né l' esperienza straniera, né, almeno fino ad ora, quella nazionale, lasciano tuttavia presagire un rapporto collaborativo tra le Regioni e le autorità amministrative indipendenti. Anzi, la dottrina si è espressa, al riguardo, in termini di passaggio dal regionalismo cooperativo a quello "vigilato". Al contrario di quanto rilevato in riferimento agli enti locali, le norme che specificano le attribuzioni delle Regioni hanno rango costituzionale; sicché, un primo inquadramento del problema sembrerebbe dover far propendere per l' illegittimità costituzionale della legge istitutiva di un' autorità indipendente, nella parte in cui prevedesse l' ingerenza dell' Autorità in materie di competenza regionale.

La Corte costituzionale ha avuto modo di pronunciarsi sulla questione con la sent. 482/95, ed ha espresso un avviso contrario. La Corte ha escluso un' alterazione delle competenze regionali in ragione della "funzione di garanzia" e non di amministrazione attiva in cui si sostanzierebbe l' attività dell' Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, istituita dalla legge quadro 11 febbraio 1994, n. 109, come modificata dal decreto legge 18 dicembre 1995, n. 535. Si è, tuttavia, replicato che l' affermata funzione di garanzia non può non estrinsecarsi, quanto meno, in una serie di atti di controllo da parte dell' Autorità sull' attività della Regione; il Giudice delle leggi ha, in altre parole, consentito una compressione delle competenze attribuite dal Costituente alla Regione, a favore di un soggetto che svolge funzioni amministrative e che, seppure lo si volesse considerare un' autorità indipendente, sarebbe comunque da inquadrarsi nell' amministrazione statale (sia pure in posizione di peculiare indipendenza).

E' vero che potrebbero nutrirsi dubbi sulla configurabilità dell' Autorità di vigilanza sui lavori pubblici quale amministrazione indipendente; ed è vero, altresì, che essa è priva di poteri regolamentari. Tuttavia è da notare che, per un verso, se dovesse risultare confermata dai fatti l' autorevole opinione (2) secondo cui l' ampliamento delle funzioni dei Garanti sarebbe "scritta nel codice genetico" di questi ultimi, sarebbe ragionevole aspettarsi il futuro, progressivo distacco di questa particolare struttura e di altre simili dall' amministrazione centrale, come è accaduto per l' Isvap, in modo tale da non poter più dubitare della qualità di autorità indipendenti delle strutture stesse; né sarebbe infondato presagirne un ampliamento delle funzioni anche di carattere normativo.

Per altro verso la pronuncia ricordata sembra essere indicativa della tendenza della Corte costituzionale a guardare con particolare favore ai Garanti proprio per la loro "funzione di garanzia", tanto da privilegiare siffatta funzione ove dovesse venire ad invadere la sfera costituzionale delle competenze regionali.

In conclusione, sembra di poter intravedere la tendenza del sistema, analogamente a quanto riscontrato in altre esperienze, verso un progressivo ampliarsi del ruolo delle autorità indipendenti anche a scapito delle autonomie locali e delle loro competenze.

 

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI

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R. MANFRELLOTTI, Poteri normativi del Garante per le telecomunicazioni e tendenze della giurisprudenza costituzionale, Comunicazione al convegno dell' Associazione Gruppo di Pisa, Napoli, 12 - 13 maggio 2000

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