Per un corretto inquadramento delle problematiche relative
alle agenzie ministeriali dopo la recentissima riforma, è innanzitutto
necessaria una ricognizione della loro natura giuridica e delle
loro funzioni nel periodo antecedente la riforma stessa, per meglio
comprendere i mutamenti che essa ha prodotto. Sembra esserci, in
dottrina, una sostanziale unanimità di vedute circa le finalità
che il legislatore si proponeva di raggiungere, all'inizio degli
anni '90, con la creazione di queste speciali strutture amministrative:
l'obiettivo era chiaramente quello di stabilire una più netta demarcazione
tra la funzione di definizione dell'indirizzo politico da un lato,
e la quotidiana gestione amministrativa dall'altro, con la conseguente
distinzione tra le relative responsabilità, e l'adozione di un modello
alternativo alla tradizionale organizzazione per uffici ministeriali.
Naturalmente quest'esigenza di separazione era percepita in particolare
con riguardo alle attività amministrative connotate da un alto tasso
di tecnicità delle funzioni, per le quali maggiormente si riteneva
opportuna una sottrazione al pervasivo indirizzo politico. D'altro
canto, un rapido sguardo all'esperienza di altri Paesi e anche alla
realtà dell'ordinamento comunitario mostrava con assoluta chiarezza
come la necessità dell'autonomia nello svolgimento di talune funzioni
non fosse affatto un problema esclusivamente italiano, anche se
indubbiamente la gamma delle soluzioni adottate si presentava assai
differenziata (1) . Proprio in quest'ottica,
non può essere trascurata la presenza delle agenzie nell'ambito
dell'Unione Europea (risalente agli anni '70), per l'influenza che
probabilmente essa ha avuto su alcune legislazioni nazionali: il
riferimento è ad un modello di agenzia come struttura di raccordo
e di integrazione nel quadro di un ordinamento caratterizzato da
un notevole policentrismo organizzativo e da una sempre più spiccata
pluralità delle strutture. Se dunque, riguardo alla agenzie 'ante-riforma',
non vengono generalmente messi in discussione i tratti summenzionati
della separatezza politica-amministrazione, della natura tecnica
dei compiti ad esse assegnati, dell'attribuzione di personalità
giuridica e della potenzialità integrativa di tali apparati, tuttavia,
circa altri profili prettamente giuridici, la convergenza tra le
varie posizioni dottrinali è sicuramente inferiore. Ciò è probabilmente
dipeso dalla tendenza di alcuni studiosi a concentrare l'attenzione
su categorie concettuali ormai quasi inservibili, se intese nella
loro accezione più indeterminata e vaga. Per definire la natura
delle agenzie, appare infatti scarsamente utile un riferimento esclusivo
ad una nozione generica come quella di 'ente pubblico', senza approfondire
tutti gli aspetti organizzativi che valgono a meglio specificarla
e a conferirle una maggiore concretezza (2)
. Un discorso analogo può essere fatto a proposito di un'altra nozione
assai controversa, ossia quella di 'autonomia', che il legislatore
conforma praticamente a seconda delle circostanze, a dispetto dei
tentativi dottrinali di giungere ad una definizione unitaria (3).
Per definire in modo più esauriente i connotati giuridici di queste
strutture senza rinunciare comunque all'utilizzazione di concetti
largamente invalsi tra gli studiosi, è quindi necessario fare riferimento
a uno dei tratti che, come sopra accennato, ne delineano la funzione
nell'ambito dell'ordinamento, ossia lo svolgimento di attività tecniche:
in esse vanno ovviamente ricomprese sia le attività strettamente
scientifiche di ricerca, sia le attività tecnologiche, ossia di
applicazione delle conoscenze scientifiche acquisite. Può essere
illuminante, a questo proposito, la tripartizione diffusa in dottrina
(in particolare Merloni) riguardo alle modalità di organizzazione
dell'esercizio di compiti tecnici: prescindendo in questa sede dalla
costituzione di uffici tecnici all'interno della stessa pubbliche
amministrazioni (4) , i sistemi che rivestono
maggior interesse ai presenti fini sono quelli dell'ente pubblico
strumentale e dell'ente di ricerca a carattere non strumentale.
La strumentalità presuppone una distinzione delle funzioni tecniche
da quelle amministrative, ma tutta l'attività tecnica è strettamente
funzionalizzata all'attività della P.A.: ciò comporta che i soggetti
attributari delle suddette funzioni siano distinti e che l'ente
strumentale eserciti le funzioni tecniche come proprie, ma esso
è comunque sottoposto ai penetranti poteri di indirizzo e di vigilanza
dell'amministrazione di riferimento, per cui non può autonomamente
individuare, organizzare e svolgere le proprie attività. Nel modello
tipico delle università e degli enti pubblici di ricerca a carattere
non strumentale, invece, si riscontra il più ampio spazio di autonomia
(e, di riflesso, il minor grado di sottoposizione all'incidenza
dell'indirizzo politico): infatti qui l'amministrazione di riferimento
mantiene un potere di vigilanza che, lungi dal consistere nell'approvazione
dei programmi di attività o nel controllo dei singoli atti, si sostanzia
in un potere di erogazione dei fondi, di verifica dell'esercizio
dei poteri di autonomia normativa e di generico controllo sugli
atti di programmazione (5) . La dottrina,
analizzando i connotati dell'autonomia attribuita alle agenzie 'pre-d.lgs.
300', è giunta alla conclusione che si tratta di tipici enti pubblici
strumentali, privi di rilevanti poteri di autonomia normativa e
di autoamministrazione, ma dotati di semplici autonomie attinenti
agli aspetti organizzativi. Alcuni studiosi, poi, cercano di meglio
specificare la definizione, assumendo diversi punti di riferimento:
prendono in considerazione il dato organizzativo, e quindi parlano
di enti a struttura istituzionale poiché gli amministratori sono
nominati dall'esterno e non dall'agenzia stessa; il collegamento
con il territorio, e parlano allora di enti non territoriali e funzionali;
il tipo di attività svolta, e allora parlano di enti non economici.
Al di là di queste classificazioni, sembra più interessante la lettura
che del fenomeno delle agenzie è stata data in rapporto all'evoluzione
complessiva delle strutture amministrative: infatti, mentre alcuni
hanno fatto riferimento al principio della 'separazione' tra politica
e amministrazione, intesa come sottrazione di interi segmenti dell'azione
amministrativa alla sfera dell'indirizzo politico (6)
, altri hanno richiamato il diverso principio della 'distinzione',
ritenendolo più conforme ai precetti costituzionali: esso significherebbe
l'esercizio di funzioni sia tecniche che amministrative in forma
organizzativa separata sì dall'amministrazione di riferimento, ma
non sottratta al potere di indirizzo politico (7)
. In considerazione della notevole influenza che, come sopra accennato,
l'istituzione delle agenzie europee ha avuto sulle analoghe strutture
dell'ordinamento nazionale, è necessaria una rapida puntualizzazione
soprattutto sul significato assunto, nell'ambito comunitario, dalle
nozioni di 'tecnicità' e di 'autonomia', poiché in realtà esse differiscono
in certa misura dai corrispondenti concetti, come prima delineati.
Con il carattere tecnico delle funzioni si intende alludere allo
svolgimento di attività di raccolta ed elaborazione dei dati e delle
informazioni, con la conseguente messa a disposizione della Commissione
e di altre istituzioni comunitarie, per ottenere una completa informazione
a livello comunitario in merito alle posizioni nazionali, e per
un contemperamento degli interessi particolari, che possono variare
a seconda del territorio: si tratta pertanto di compiti che comportano
uno scarso se non inesistente margine di scelta, e quindi a basso
tasso di 'politicità' (nonostante la stretta connessione, evidenziata
dalla dottrina, tra l'informazione e il potere politico); alcune
agenzie, tuttavia, svolgono funzioni che implicano l'adozione di
provvedimenti il cui contenuto decisorio è condizionato comunque
da informazioni tecniche (8) . In ogni caso
sembra che la creazione di agenzie costituisca un mezzo per espandere
l'area di intervento dell'Unione Europea, senza sovraccaricare la
Commissione, già esposta a forti critiche da più parti anche per
le sue gravi carenze nella fase attuativa della legislazione comunitaria
(9) . Per quanto concerne l'autonomia, essa
non deve essere intesa nell'accezione tradizionale, ossia come presupponente
una serie di rapporti più o meno gerarchizzati tra le varie istituzioni:
piuttosto, occorre inquadrarla nell'ambito di un ordinamento di
carattere reticolare, in cui ciascun soggetto istituzionale entra
autonomamente in relazione con altri, e in cui domina un accentuata
fluidità dei processi decisionali (10) ; alcuni
studiosi (Chiti, Franchini), ricollegandosi a tale tematica, sottolineano
che l'ordinamento comunitario presenta notevoli tratti di novità,
proprio perché l'esigenza di un'integrazione delle competenze prevale
sulla necessità di una loro più netta ripartizione e ciò comporta
l'attenuazione di una rigida distinzione tra il livello comunitario
e il livello nazionale. In tale quadro, le agenzie svolgono un'importante
funzione di raccordo e collegamento anche tra gli organi comunitari
e quelli nazionali, cercando di colmare le deficienze della Commissione
e delle amministrazioni degli Stati-membri nell'armonizzazione delle
disposizioni interne e nell'esecuzione degli atti comunitari. Con
l'avvio della legislazione sulla nuova distribuzione territoriale
delle competenze e l'attuazione del c.d. federalismo amministrativo
(l. 59/1997 e relativi decreti attuativi, in primis d.lgs. 112/1998;
le agenzie, pur mantenendo la natura di enti strumentali, si prestano
ad un'utilizzazione in chiave di maggior centralità (perlopiù apparente)
delle autonomie territoriali nei processi di definizione e di attuazione
dell'attività amministrativa: infatti tale obiettivo viene raggiunto
sia costruendo le agenzie come organismi tecnici aventi funzioni
di integrazione delle varie strutture amministrative attributarie
di compiti operativi, sia (come contromisura al decentramento) conferendo
ad esse mansioni tecniche e anche amministrative, che, pur oggettivamente
suscettibili di localizzazione territoriale, vengono mantenute a
livello centrale, anche se devolute ad uffici diversi da quelli
ministeriali (11) . Analizzando adesso la
riforma operata dal d.lgs 300/1999, esso innova profondamente in
tema di agenzie, nel quadro di un complessivo riordino dell'organizzazione
del governo. Mentre il Titolo I è dedicato all'organizzazione ministeriale
e il Titolo III all'amministrazione periferica, il Titolo II concerne
le strutture qui in esame, e contiene la definizione di un modello
generale di agenzia, rinviando però alle disposizioni istitutive
delle singole agenzie per eventuali deroghe a tale modello. Nonostante
tale sforzo sistematico, che ha indubbiamente prodotto una maggiore
'compattezza' della figura in questione, tuttavia, non pare possibile
individuare una vera e propria nozione unitaria di agenzia, anche
perché, come si vedrà, esse possono essere suddivise in due sotto-gruppi,
uno dei quali è costituito da almeno cinque agenzie che derogano
alla disciplina del modello generale: è quindi comprensibile una
certa difficoltà a considerare tale disciplina come la 'struttura
portante' del modello agenzia, capace, come tale, di vincolare almeno
in certa misura le future scelta del legislatore. Le agenzie istituite
sono complessivamente undici, sei di esse vengono inquadrate nel
modello di base e sono: · L'agenzia per le normative e i controlli
tecnici (art.31) · L'agenzia per la proprietà industriale(art.32)
· L'agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici
(art.68) · L'agenzia dei trasporti terrestri e delle infrastrutture
(art.44) · L'agenzia per la formazione e l'istruzione professionale
(art.88) · L'agenzia Industrie Difesa (12)
Le restanti cinque agenzie sono invece espressamente escluse dalla
disciplina generale del Titolo II e sono: · L'agenzia di protezione
civile (art.79) · Le quattro agenzie fiscali: per le entrate, per
le dogane, per il demanio e per il territorio (art.57) Riguardo
alle caratteristiche peculiari di questo modello organizzativo di
cui al Titolo II, che qui, per la prima volta, viene delineato in
forma generale, la dottrina più recente ne analizza innanzitutto
la natura, segnalando in primo luogo il mancato riconoscimento della
personalità giuridica: si tratta indubbiamente di una novità di
notevole rilievo, considerata l'esperienza precedente in cui, come
si è visto, le agenzie erano configurate come enti pubblici dotati
di personalità giuridica. L'assenza di tale connotato consente un'assimilazione
di esse alle amministrazioni (o aziende) autonome, quali strutture
distinte dall'organizzazione comune del ministero, ma tuttavia sottoposte
ai poteri di indirizzo e di controllo del ministero di riferimento,
e, appunto, prive della personalità giuridica; sembra quindi possibile
una collocazione di tali agenzie in una posizione mediana tra i
tradizionali uffici ministeriali e gli enti pubblici (13)
. A proposito delle funzioni esercitate, è da rilevare che il carattere
tecnico non pare più costituire un elemento centrale di questa tipologia
organizzativa, poiché in molti casi prevalgono sicuramente le mansioni
di natura semplicemente operativa piuttosto che quelle propriamente
tecniche ovvero quelle amministrative ad alto contenuto tecnico;
è assai significativa la disposizione dell'art. 8 I co. lett. a),
per cui le agenzie svolgono attività a carattere tecnico-operativo
di interesse nazionale. Riguardo al riconoscimento dell'autonomia
("piena autonomia nei limiti stabiliti dalla legge", secondo la
dizione dell'art.8 II co.), requisito già posseduto dalle prime
agenzie e che la dottrina dell'epoca aveva probabilmente sopravvalutato,
è opportuno ricercare gli elementi della disciplina che ne rivelano
l'esistenza e soprattutto il grado: a questo proposito vengono in
considerazione la potestà statutaria riconosciuta a questi organismi
(art.8 IV co.) e l'assetto dei rapporti fra essi e le rispettive
amministrazioni di riferimento. Occorre valutare l'effettiva sostanza
dei poteri attribuiti senza lasciarsi fuorviare dai termini adottati:
l'impiego di un'espressione come 'statuto' sembrerebbe indicare
il riconoscimento di un'autonomia piuttosto ampia, ma ciò non trova
riscontro nella realtà, poiché lo statuto, emanato con d.p.r. ai
sensi dell'art.17 II co. l. 400/1988, non istituisce l'agenzia,
né individua le sue funzioni, ma si limita a regolare alcuni aspetti
organizzativi non disciplinati dai 'regolamenti interni'; per quanto
concerne il procedimento di formazione, l'agenzia non detiene né
un potere propositivo all'organo deliberante, né tantomeno una potestà
di autodeterminazione del contenuto. In riferimento all'altro indice
oggettivo dell'autonomia, ossia i rapporti con l'amministrazione
di riferimento, può dirsi che nonostante i rilevanti poteri riconosciuti
al direttore generale dell'agenzia (14) ,
l'indirizzo e la vigilanza del Ministero rimane piuttosto intensa
e stringente: esse si esplicano con poteri di indicazione degli
obiettivi generali da raggiungere, con l'emanazione di direttive
anche attinenti ad attività specifiche, con l'approvazione dei programmi,
dei bilanci e dei rendiconti, con poteri ispettivi, e altri ancora.
Anche riguardo alla previsione normativa di 'convenzioni' tra l'agenzia
e l'amministrazione di riferimento, sembra più corretto adottare
una linea di maggior cautela rispetto alla dottrina che ha ravvisato
in essa un'ulteriore conferma della piena ed effettiva autonomia
riconosciuta a queste strutture; in realtà, non pare che a tali
'convenzioni' possa applicarsi la normativa dei contratti di diritto
privato, né quella di un altro strumento di crescente diffusione
nel campo dei servizi pubblici, ossia il contratto di servizio,
con il quale le parti stabiliscono le rispettive prestazioni in
materia di finanziamenti, tariffe, qualità del servizio, verifica
dei risultati: con le suddette 'convenzioni' non si configurano
in realtà vere e proprie prestazioni, ma si sceglie uno strumento
per evidenziare, anche dal punto di vista terminologico, che il
potere di dettare direttive, spettante al ministero di riferimento,
riveste certe caratteristiche di 'bilateralità', nonostante esso
venga esercitato nei confronti di un ufficio sfornito di personalità
giuridica. Un aspetto, già sfiorato trattando della potestà statutaria,
sul quale la dottrina ha posto l'attenzione, è quello relativo alle
modalità di istituzione delle varie agenzie, e precisamente alla
necessità di un atto legislativo per la costituzione della struttura:
tra i vari argomenti addotti a sostegno dell'esistenza di una riserva
di legge in materia, il più convincente sembra quello per cui lo
statuto si limita a disciplinare i profili organizzativi, ma non
l'istituzione vera e propria dell'agenzia, che avverrebbe 'a monte'
dello statuto stesso (15) . Passando ora all'esame
delle agenzie che, ai sensi dell'art. 10, sono sottratte alla disciplina
del Titolo II (16) , può dirsi che esse presentano
tratti di più spiccata autonomia normativa ed organizzatoria rispetto
alle altre sei, tanto che una dottrina le assimila agli enti pubblici
piuttosto che alle agenzie del modello generale prima descritto.
Innanzitutto ad esse viene attribuita la distinta personalità giuridica
(17) , e inoltre dispongono di più ampi spazi
di manovra in sede di deliberazione dello statuto e dei regolamenti:
infatti il controllo su questi atti (adottati con una deliberazione
del comitato direttivo, ossia dell'organo collegiale preposto anche
all'adozione dei principali atti di indirizzo) è previsto non sotto
forma di 'approvazione' da parte del Ministro, ma con una semplice
richiesta di riesame, ossia con la formula solitamente adottata
quando si vuole garantire il massimo possibile di autonomia all'ente
'controllato' (18) . Per quanto attiene agli
organi (19) di queste agenzie, è centrale
la figura del Direttore generale, organo compartecipe delle decisioni
di indirizzo, ma dotato anche di competenze in materia gestionale
e dei poteri di adozione dei relativi atti. In relazione alle funzioni
esercitate, possono ripetersi le considerazioni di cui sopra, segnalando
che, soprattutto per le agenzie fiscali, il tratto dell'operatività
prevale sicuramente su quello della natura tecnica (20)
. Anche quando a queste strutture viene conferita la personalità
giuridica, pertanto, esse non sono inquadrabili sotto il principio
organizzativo della 'separazione' (applicabile invece per le autorità
amministrative indipendenti), ma pur sempre nell'ambito del principio
della 'distinzione' (e tale conclusione è generalizzabile a tutte
le agenzie istituite con il decreto 300): si procede all'individuazione
di certe funzioni amministrative, rientranti nella competenza dei
ministeri ed esercitate con il modulo organizzativo dei classici
uffici ministeriali, che vengono quindi attribuite ad uffici 'esterni'
all'amministrazione ministeriale, per quanto ad essa legati da non
pochi vincoli. Dal punto di vista organizzativo (e ciò costituisce
forse la novità più rilevante), mentre in precedenza era necessario
procedere alla creazione di soggetti distinti dal ministero e muniti
della personalità giuridica, ma rispetto ad esso in posizione di
strumentalità, oggi (ma già dopo il d.lgs. 29/1993), per il raggiungimento
di un certo livello di autonomia funzionale ed organizzatoria è
sufficiente limitarsi alla costituzione di organismi rispetto ai
quali il tratto della distinta personalità di diritto pubblico può
valere solo ad ampliare in modesta misura gli spazi di autonomia.
Se quindi sembra ridursi notevolmente la distanza che separa i due
moduli dell'agenzia (con o senza personalità) da un lato, e dell'ufficio
ministeriale dall'altro, tuttavia la dottrina ritiene di ravvisare
un tratto differenziale nella natura delle attività rispettivamente
esercitate: mentre le funzioni amministrative più strettamente attinenti
alle attività di indirizzo e di programmazione dovrebbero essere
conferite ai dipartimenti (o alle direzioni generali), le funzioni
di carattere gestionale ed operativo (in certo senso più 'lontane'
dall' 'alta sfera' delle scelte politiche di fondo) verrebbero esercitate
proprio dalle agenzie (si discute circa la natura residuale di queste
attività nel complesso delle funzioni amministrative, ma ciò non
sposta i termini del problema e la validità della soluzione proposta).
Per un lettura del fenomeno delle agenzie alla luce dei processi,
tuttora in atto, di crescente articolazione territoriale delle competenze
in direzione del decentramento, le disposizioni del decreto 300
costituiscono una puntuale conferma di quanto più sopra osservato
a proposito del decreto 112: queste strutture presentano un'ambivalenza
di fondo, poiché, se certi tratti della loro disciplina sembrano
consentire una maggiore presenza delle autonomie locali (21)
, tuttavia non può sfuggire il fatto che numerose funzioni operative
siano state mantenute allo Stato, motivando questa scelta con una
presunta maggiore funzionalità di esercizio rispetto a quella conseguibile
con un conferimento delle funzioni agli enti territoriali: anche
in virtù del carattere tecnico delle attività, la presenza di una
struttura centrale con funzioni di integrazione e di coordinamento
fornirebbe maggiori garanzie dal punto di vista dell'efficienza
operativa. Quest'ultimo, insieme al reclutamento di personale professionalmente
più qualificato (almeno a livello dirigenziale) e alla possibilità
di differenziare i trattamenti retributivi dei dipendenti, viene
considerato come uno dei vantaggi maggiori di tale formula organizzativa(22)
.
Note
(1)Per una disamina di carattere comparatistico è
particolarmente utile il saggio di G. Arena alla voce "Agenzia
amministrativa", Enc. Giur., vol. I, Ist. Enc. Ital., Roma,
1998: l'A. dedica particolare attenzione, oltre che all'Unione Europea,
agli ordinamenti della Svezia, degli Stati Uniti e della Gran Bretagna,
ravvisando livelli diversi di autonomia e di trasparenza nella distinzione
delle rispettive responsabilità, sia sul piano organizzativo che
su quello funzionale.
(2)La natura di 'enti pubblici' delle agenzie era
generalmente affermata in base alla ricorrenza dei classici requisiti
minimi: istituzione con atto legislativo, attribuzioni di funzioni
proprie, riconoscimento della personalità giuridica. Già da tempo,
comunque, la dottrina più avvertita sottolinea che è improprio l'uso
di una nozione unitaria di 'ente pubblico', preferendo parlare di
varie tipologie di 'enti pubblici', ciascuna delle quali contrassegnata
da precisi connotati; inoltre, si rimarca il fatto che tale nozione
deve essere continuamente rielaborata e riaggiornata alla luce dei
frequenti interventi del legislatore, i quali possono ben avere
una valenza anche sul piano delle definizioni giuridiche.
(3)In particolare Arena ha ritenuto di valorizzare
il momento dell'autonomia, presentandola come inscindibilmente legata
alla stessa responsabilità amministrativa: l'A., infatti, ricomprende
nella nozione di 'agenzia' l'Agenzia per i servizi sanitari regionali,
l'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali
e provinciali, l'Agenzia nazionale per l'energia e l'ambiente, l'Agenzia
spaziale italiana; ma ne esclude l'Agenzia nazionale per la protezione
dell'ambiente, in quanto, a suo avviso, priva del requisito dell'autonomia.
(4)A questo sistema organizzativo, che consiste nell'assegnazione
di personale dotato di particolari capacità professionali ad uffici
interni della P.A., corrisponde generalmente l'irrilevanza giuridica
dell'attività tecnico-scientifica, nonché delle scelte di assetto
dell'organizzazione amministrativa e di attribuzione delle funzioni.
(5)Merloni sottolinea che, per quanto concerne invece
l'investitura degli organi, negli enti in questione (meno nelle
università che negli enti di ricerca), si rinvengono tratti del
modello strumentale: egli adduce l'esempio del CNR, il cui principale
organo di indirizzo è costituito per metà da membri di nomina governativa
e per metà da membri eletti da Consigli scientifici nazionali. Inoltre,
anche le università e gli enti di ricerca non strumentali mirano
a soddisfare le esigenze conoscitive della P.A. in materia tecnico-scientifica,
ma in maniera diversa rispetto agli enti strumentali, ossia tramite
la stipulazione di convenzioni in base alle quali gli enti stessi
si impegnano a fornire dati e servizi alle amministrazioni.
(6)Ciò, peraltro, ha comportato un'assimilazione delle
agenzie alle autorità amministrative indipendenti, ma va segnalato
che si tratta di figure differenti: infatti le agenzie, a differenza
delle autorità indipendenti, non svolgono attività di regolazione
(ma alcuni sostengono che le agenzie europee sono attributarie di
tali funzioni poiché detengono la gestione dell'informazione); non
hanno poteri normativi e quasi-giurisdizionali; hanno un'ampia autonomia
tecnica, ma non paragonabile a quella qualificata delle autorità
indipendenti; non svolgono funzioni di tutela di interessi della
collettività nei confronti di centri di potere economico.
(7)Va mantenuta ferma la distinzione tra agenzie
e organi con personalità giuridica: questi ultimi, infatti, nella
definizione della dottrina maggioritaria (D'Auria), sono strutture
facenti parte di più ampi complessi organizzativi che, pur mantenendo
tale qualità di 'parti', sono attributarie di personalità giuridica,
poiché svolgono funzioni tipicamente statali, ma con mezzi amministrativi
e tecnici diversi da quelli degli uffici statali; la loro autonomia
è inferiore a quella delle agenzie, anche se una dottrina (Piazza)
ritiene che alcune di esse non siano qualificabili come enti pubblici
strumentali, ma proprio come organi con personalità giuridica.
(8)Sembra quindi trattarsi di funzioni dalla portata
piuttosto modesta, che almeno tendenzialmente escludono l'esercizio
di poteri discrezionali; a questo riguardo si richiama in genere
la c.d. sentenza Meroni (1958), con il quale la Corte di giustizia
sancì che il diritto comunitario non consente la delega di poteri
discrezionali ad organi non istituiti dal Trattato.
(9)Una dottrina (Dehousse) sostiene che l'obiettivo
dell'uniformità di attuazione che è indispensabile per il funzionamento
di un mercato unico può essere raggiunto in vari modi: tramite l'opzione
legislativa, con cui vengono indicate nel dettaglio le modalità
di applicazione, da parte delle autorità nazionali, delle norme
elaborate a livello comunitario; mediante il rafforzamento dei poteri
di esecuzione e di controllo delle istituzioni europee; ovvero (e
questa è la soluzione seguita con la creazione delle agenzie), istituendo
organismi atti a far funzionare i plessi amministrativi nazionali
che abbiano un qualche ruolo nell'attuazione delle politiche comunitarie
(promuovendo, tra l'altro, anche l'interazione tra tutti i soggetti,
non solo pubblici e governativi, ma altresì privati, che operino
in un determinato settore).
(10)A questo riguardo, una parte della dottrina (Kreher
e Martines) individua nella creazione delle agenzie una tipica manifestazione
del multibureaucratic decision-making process, connotato appunto
dalla pluralità dei soggetti entranti a far parte del processo decisionale.
(11)Merloni richiama diverse disposizioni del d.lgs.
112, che a suo avviso configurano o quantomeno alludono alla costituzione
di agenzie: in particolare l'organismo tecnico in materia di catasto,
i provveditorati alle opere pubbliche, gli uffici della motorizzazione
civile, e altre strutture.
(12)Questa struttura presenta alcuni differenziali
rispetto al modello generale di base, sul quale si tornerà nel testo,
per cui la collocazione di essa si presenta problematica
(13)Merloni propone la dizione 'uffici speciali'
ovvero 'uffici con speciale autonomia', proprio per marcarne la
differenza rispetto agli uffici ministeriali. Altra parte della
dottrina (Volpe) continua a preferire il tradizionale inquadramento
delle agenzie nel novero degli enti pubblici, senza altre specificazioni,
sotolineandone la distanza dal modello nordamericano.
(14)Infatti il direttore ha poteri organizzativi che
esercita con i 'regolamenti interni', e nel complesso di questi,
un potere di proposta al Ministro per l'individuazione e il conferimento
degli uffici dirigenziali non generali; ciò ha indotto la dottrina
ad assimilarlo alla figura del capo-dipartimento ministeriale, definendo
le sue potestà organizzatorie come para-privatistiche (in riferimento
al potere dei dirigenti ex d.lgs. 29/1993)
(15)Sembrano da respingere invece altri argomenti,
che fanno leva su una presunta natura di 'ente pubblico' dell'agenzia
(tesi diffusa, come si è visto, prima del decreto 300, ma non più
plausibile dopo la riforma), o che ritengono che l'istituzione dell'agenzia
modifichi l'assetto delle competenze ministeriali (mentre invece
essa rappresenta una semplice scelta organizzativa effettuata pur
sempre all'interno dell' "organizzazione del governo", come lo stesso
Titolo II lascia chiaramente intendere)
(16)Come sopra accennato (nota 10) l'agenzia Industrie
Difesa, pur rientrando nella disciplina generale del Titolo II,
sembra collocarsi in una posizione eccentrica, poiché ad essa viene
riconosciuta la personalità di diritto pubblico e l'organizzazione
interna viene demandata non allo statuto, bensì ad un regolamento
governativo emanato ai sensi dell'art. 17 co. IV-bis l. 400/1988
(si tratta dello stesso strumento con il quale viene disciplinata
l'organizzazione degli uffici ministeriali).
(17)Merloni, tuttavia, tende a ritenere quasi irrilevante
la presenza di quest'elemento: esso varrebbe a creare una separatezza
apparente rispetto al ministero di riferimento, poiché l'esercizio
dei poteri di direttiva e di controllo resterebbe piuttosto vincolante
e le funzioni non sarebbero attribuite come funzioni proprie.
(18)I termini perentori decorsi i quali gli atti
dell'agenzia diventano esecutivi sono piuttosto brevi, soprattutto
per le agenzie fiscali (30 giorni), sicuramente più 'autonome' rispetto
all'agenzia di protezione civile(45 giorni; inoltre in tale ufficio
lo statuto è disciplinato secondo il modello generale)
(19)Da segnalare che questi vengono nominati con
una procedura diversa e particolarmente rigorosa: decreto del Presidente
della Repubblica, previa delibera del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro competente (è previsto anche un intervento
consultivo della Conferenza unificata Stato-Regioni-autonomie locali).
(20)Tuttavia, l'attività dell'agenzia per il territorio
e dell'agenzia di protezione civile presenta tratti più marcatamente
condizionati da valutazioni tecniche.
(21)Il riferimento è all'agenzia di protezione civile
(art.83) che prevede due organismi (la Commissione grandi rischi
e il Comitato operativo della protezione civile), in cui è prevista
la partecipazione di rappresentanti delle Regioni; all'agenzia per
la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici (art 38), con
la costituzione di un organismo distinto per il coinvolgimento delle
Regioni (ciò, comunque, rappresenta già un parziale arretramento
rispetto al decreto 112, in cui era prevista la presenza delle Regioni
negli organi stessi dell'agenzia); alla presenza, nel Comitato direttivo
dell'agenzia fiscale per il territorio, di membri designati dalla
Conferenza Stato-autonomie locali (sulla Conferenza Stato-autonomie
locali si veda su questa stessa rivista il contributo di A.Palazzo,
"Dalla Conferenza Stato-Regioni alla Conferenza unificata:
tappe di avvicinamento ad una possibile Camera "territoriale?").
Occorre inoltre segnalare che l'art. 8 del decreto 300 prevede l'impiego
delle agenzie 'a servizio' delle amministrazioni pubbliche, anche
regionali e locali, ma la dottrina prevede che le nuove strutture
opereranno in misura preponderante a servizio degli apparati ministeriali
di riferimento, pur potendo prestare servizi ad altre amministrazioni.
Tra i principali riferimenti bibliografici utilizzati,
si possono qui citare: · Arena G., "Agenzia amministrativa",
Enc. Giur., vol.I, Roma, Ist. Enc. Ital., 1998. · Cassese S., "Amministrazioni
statali autonome", Enc. Giur., vol.II, Roma, Ist. Enc. Ital.,
1988. · Cerulli Irelli V., "Problemi di individuazione delle
persone giuridiche pubbliche", Riv. trim. dir. pubbl., 1977.
· Chiti M.P. "L'organizzazione amministrativa", in Chiti
M.P.-Greco G. (a cura di) "Trattato di diritto amministrativo
europeo", Milano, Giuffré, 1997. · D'Alberti M., "Autorità
indipendenti (dir. amm.)", Enc. Giur., vol.IV, Roma, Ist. Enc.
Ital., 1995. · Dehousse R., "Regolazione attraverso reti nella
comunità europea: il ruolo delle agenzie europee", Riv. It.dir.pubbl.com.,
1997, p.629ss. · Della Cananea G., "L'organizzazione amministrativa
della comunità europea", Riv. It. dir.pubbl.com., 1993, p.1104ss.
· Franchini C., "Le relazioni tra le agenzie europee e le autorità
amministrative nazionali", Riv.It.dir.pubbl.com., 1997, p.15ss..
· Kreher A.- Martines F., "Le agenzie della Comunità Europea:
un approccio nuovo per l'integrazione amministrativa?", Riv.
It. dir.pubbl.com., 1996, p.97ss. · Merloni F., " Il nuovo modello
di agenzia nella riforma dei ministeri", Dir. pubbl., 1999.
· Id., "Attività conoscitive delle amministrazioni pubbliche
e statistica ufficiale: profili organizzativi e funzionali",
Riv. trim. dir. pubbl., 1994, p.209 ss. · Rossi G.P., "Ente pubblico",
Enc.Giur., vol XII, Roma, Ist. Enc. Ital., 1988. · Shapiro M., "Agenzie
indipendenti: Stati Uniti e Unione Europea", Dir. pubbl., 1996,
n.3.
