L'ESERCIZIO DEL POTERE DI SCIOGLIMENTO DEL PARLAMENTO NEGLI ANNI 1994-1999

Riccardo Viriglio, Titolare di assegno di ricerca presso il Dipartimento di Scienze giuridiche di Torino

e dottorando in Metodi e tecniche della formazione e della valutazione delle leggi presso l'Università degli Studi di Genova

pubblicato in "Diritto Pubblico", 2000, 1, pp. 221-292

Lo scioglimento del 1994 (XI legislatura: Governo Ciampi) rappresentò un'indubbia eccezione, dettata dall'insorgere di cause che incidevano sulla presunzione di rappresentatività del Parlamento: furono infatti richiamate in quell'occasione dal Presidente della Repubblica tre ragioni (il referendum e le nuove leggi elettorali; le elezioni amministrative parziali; le inchieste giudiziarie), le quali, confrontate anche con le indicazioni offerte dalla prassi, dalla dottrina e da altri ordinamenti giuridici, paiono dimostrare la compatibilità di questo caso di scioglimento con il nostro sistema costituzionale.

Alla normale figura di scioglimento, funzionale ai problemi ordinari del regime parlamentare e incentrata sul venir meno del rapporto di fiducia, si affianca un'altra figura speciale, che si pone come rimedio a problemi straordinari: essa fa leva su una situazione di crisi nella corrispondenza fra Parlamento e corpo elettorale. All'interno del più generale "circuito rappresentativo", proprio di ogni regime parlamentare, il primo tipo di scioglimento interviene sul rapporto fra corpo elettivo e Governo, il secondo sul rapporto fra corpo elettivo e corpo elettorale. Nel 1994, proprio quando erano emerse non ragioni esterne, ma interne al rapporto rappresentativo, e di esso veniva messa in dubbio la stessa sussistenza e dunque la costante riconoscibilità, l'ordinamento non ha vietato di trovare una valida via d'uscita, che, seppur eccezionale in quanto divergente dallo schema al quale lo scioglimento soggiace nell'ordinario funzionamento dei sistemi parlamentari, appare costituzionalmente ammissibile.

Lo scioglimento del 1996 (XII legislatura: Governo Dini) non si discostò invece, pur conservando indubbie peculiarità, da quell'insieme di convenzioni e consuetudini che avevano caratterizzato l'esercizio del potere nel precedente periodo repubblicano: prima fra tutte, la regola secondo la quale è necessario ottenere l'accordo, ovvero il mancato dissenso, da parte di (quasi) tutte le forze politiche presenti in Parlamento sulla necessità dello scioglimento, il quale viene dunque accreditato come l'unica via d'uscita percorribile in mancanza di valide alternative.

Tale insieme pare invece essere in parte mutato con le crisi riguardanti il Governo Berlusconi (XII legislatura: dicembre 1994) e il Governo Prodi (XIII legislatura: ottobre 1997; ottobre 1998), che pure non condussero alla fine anticipata della legislatura. A fronte del dato costituzionale che si limita a prescrivere, una volta aperta la crisi di governo, i due esiti estremi rappresentati dallo scioglimento e dalla nascita di un esecutivo, sembra profilarsi la possibile formazione di nuove regole concernenti il percorso - oggetto di consapevole silenzio da parte della Costituzione - attraverso il quale si giunge alla soluzione della crisi.

L'introduzione del principio maggioritario nel sistema elettorale ha influito sull'assetto della forma di governo parlamentare italiana anche per ciò che concerne il decorso delle crisi e in particolare l'eventuale esercizio del potere di scioglimento.

In primo luogo, risulta assai più gravosa, se non a prezzo di eventi traumatici come la rottura della coalizione o la scissione di partito, l'apertura delle crisi, tanto che la parlamentarizzazione di esse, fatto costante e inedito rispetto al passato, sembra essere un riflesso di tale maggiore difficoltà. Inoltre, è possibile constatare un diverso atteggiarsi dei rapporti fra Presidente della Repubblica e sistema dei partiti nel momento in cui il rapporto fiduciario fra Camere e Governo viene posto in discussione. Infatti, "la banda di oscillazione" (secondo l'espressione di Alfonso Di Giovine) nella quale entra in questi casi il ruolo politico del Presidente si è per così dire assestata e il numero delle possibili scelte a sua disposizione ridotto, a causa di una forte capacità di indirizzo esplicata direttamente dalle forze di maggioranza, non dal sistema dei partiti in genere: è possibile constatare che la contrapposizione fra maggioranza e opposizione non risulta attenuata (o azzerata) momentaneamente, ma permane netta.

Ne consegue che le decisioni in ordine alla scelta fra scioglimento e formazione di un governo non vengono ricercate coinvolgendo indistintamente l'insieme dei partiti presenti in Parlamento, ma nascono all'interno delle forze di maggioranza. Di quella maggioranza che pure, per una qualsiasi ragione, è entrata in crisi.

Se si giunge alla formazione di un governo (quale esso sia - uno nuovo o il vecchio rifiduciato - ed a prescindere dalla circostanza se a guidarlo sia lo stesso o altro Presidente del Consiglio), non solo non è dato prescindere dalle forze di maggioranza, ma non è nemmeno possibile né il coinvolgimento diretto né la benevola astensione delle forze di opposizione: in ogni caso, della maggioranza di investitura del governo faranno parte, eventualmente con minimi discostamenti, le forze vincitrici alle elezioni, così come dalle fila di esse proverrà l'eventuale nuovo Presidente del Consiglio.

Se è invece allo scioglimento del Parlamento che si deve ricorrere, necessario sembra essere l'accordo fra le forze di maggioranza e irrilevante il consenso (o il mancato dissenso) delle forze di opposizione.