UNIONE MONETARIA E AUTORITA' CREDITIZIE

Antonio Adami

Borsista presso il Seminario di Studi e Ricerche Parlamentari "S. Tosi"

Il passaggio dalla seconda alla terza fase dell'Unione Economica e Monetaria ha posto i legislatori degli stati che hanno aderito alla moneta unica di fronte a un'esigenza di adeguamento della legislazione interna. Anche l'Italia, in quanto stato partecipe della terza fase, ha dovuto soddisfare questa esigenza di adattamento. Il legislatore italiano vi ha provveduto con il decreto legislativo n° 43 del 10 marzo 1998. Ma qual è in concreto l'origine di questa esigenza e in che cosa si sono concretizzati gli interventi normativi?(1)

L'esigenza di adeguamento della normativa nazionale era fonte di un obbligo per gli stati imposto dallo stesso legislatore comunitario, un obbligo di rendere compatibile la propria legislazione interna con quella comunitaria "al più tardi alla data di istituzione del SEBC" (art. 109 Trattato).

Ma i punti chiave della compatibilità non possono che essere ricercati nella normativa comunitaria istitutiva del Sistema Europeo di Banche Centrali. Il punto fondamentale che emerge dal Trattato e dallo Statuto SEBC è l'indipendenza del SEBC. Nella normativa comunitaria l'indipendenza del SEBC è il mezzo attraverso il quale è possibile perseguire la finalità che allo stesso SEBC è assegnata: il mantenimento della stabilità dei prezzi. Si è voluto accogliere infatti, quell'opzione che l'esperienza concreta di altri ordinamenti, (e segnatamente di quello tedesco) aveva dimostrato essere più efficace nel mantenimento della stabilità dei prezzi. Il riferimento è ovviamente alla scelta di tenere fuori la politica monetaria dalle competenze degli organi deputati alla definizione dell'indirizzo politico, per affidarla a una entità indipendente che sfugga all'influenza giuridica di tali organi e che possa quindi autodeterminarsi. L'indipendenza del SEBC che si è inteso tutelare riguarda chiaramente tutti gli elementi che ne compongono la struttura organizzativa, sia la BCE che le Banche Centrali Nazionali quindi. Norma chiave nello stabilire l'indipendenza del SEBC è l'art. 108 del Trattato, ulteriormente specificato nell'art. 7 dello statuto, che esclude tassativamente che gli Stati membri o le istituzioni comunitarie possano influenzare gli organi decisionali del SEBC o i membri di tali organi, attraverso loro istruzioni o in qualsiasi altro modo nell'esercizio delle loro funzioni.(2) A fianco e a garanzia dell'indipendenza del SEBC il legislatore ha anche previsto apposite disposizioni per assicurare l'indipendenza delle persone fisiche che verranno a far parte degli organi del SEBC. Tale indipendenza si è voluto assicurare sia sotto il profilo soggettivo ponendo l'accento sulla specifica preparazione dei membri del comitato esecutivo(3) e sull'assenza di incompatibilità, sia verso l'esterno, garantendo da un lato ai membri del comitato esecutivo un mandato sufficientemente lungo (otto anni) e ai governatori delle singole banche centrali nazionali una durata minima del mandato(4), dall'altro vengono previsti dei limiti alla loro rimozione dalle funzioni. In particolare, per quanto riguarda i membri del comitato esecutivo, questi possono sì essere "dichiarati dimissionari dalla Corte di Giustizia su istanza del consiglio direttivo o del comitato esecutivo" (il che sarebbe già di per sé segno di una maggiore garanzia di indipendenza), ma soltanto nel caso in cui "non rispondano più alle condizioni necessarie all'esercizio delle proprie funzioni o abbiano commesso una colpa grave". (5) Il riferimento è evidentemente al comma 1 dell'articolo 11 che intende escludere ipotesi di incompatibilità, che potrebbero verificarsi ove i membri del comitato esecutivo potessero avere altre occupazioni retribuite e non. Un'ulteriore garanzia di inamovibilità, analoga a quella che riguarda i membri del comitato esecutivo è prevista per i governatori delle banche centrali nazionali. A completamento della posizione di indipendenza del SEBC si deve considerare anche l'autonomia finanziaria e quella della gestione del proprio personale. La prima resa possibile dal reddito monetario e dal reimpiego di quest'ultimo nell'ambito del sistema stesso ovvero dalla ripartizione dello stesso tra le banche centrali nazionali alla fine di ciascun esercizio così come previsto dall'articolo 32 dello statuto SEBC. La seconda prevista sia per quanto riguarda il trattamento economico, pensionistico e previdenziale dei membri del comitato esecutivo (dall'articolo 11 statuto SEBC), sia per quanto riguarda più in generale le condizioni di impiego dei dipendenti della BCE (secondo la disposizione dell'articolo 36 dello statuto SEBC). Ci troviamo di fronte dunque a una serie di caratteristiche (assenza di potere di direttivo degli organi di indirizzo politico, autonomia finanziaria e d'organico, garanzie relative ai requisiti soggettivi e incompatibilità dei titolari e sulla durata della loro carica) che fanno ipotizzare che la Banca Centrale Europea possa essere definita un'amministrazione indipendente. Che cosa si può dire allora delle singole banche centrali nazionali? Sono anch'esse delle amministrazioni indipendenti? O per quanto più strettamente ci riguarda: la Banca d'Italia è un'amministrazione indipendente?(8) A questo proposito è opportuno considerare in che modo il legislatore italiano sia intervenuto per adeguare la nostra legislazione al quadro normativo comunitario. In generale si può osservare come la Banca d'Italia abbia acquisito, attraverso il suo inserimento nel SEBC, come suo compito fondamentale, quanto era stato da tempo indicato dalla dottrina: la stabilità monetaria. Allo scopo di garantire l'indipendenza della Banca d'Italia nel perseguimento di questo fine, sono stati eliminati quei poteri di organi di indirizzo politico residui , che avrebbero costituito ingerenze nella politica monetaria incompatibili con l'obbligo di convergenza legale. Si pensi alla eliminazione del potere governativo di sospendere o annullare le delibere del Consiglio Superiore della Banca, quando abbiano ad oggetto atti che rientrino nell'esplicazione di competenze del SEBC o all'eliminazione del potere del Ministro del Tesoro di fissare l'interesse dei depositi in conto fruttifero. Il legislatore però ha omesso di enunciare espressamente l'indipendenza della Banca d'Italia. Ciò è dovuto probabilmente alla tecnica legislativa essenzialmente puntuale adottata dallo stesso legislatore. Anche un'altra ragione viene con tutta probabilità a giustificare questa scelta: il fatto che la Banca d'Italia non sia un'autorità indipendente o per lo meno non lo sia in tutto e per tutto. Quest'affermazione trova il suo fondamento per un verso nella pluralità di funzioni che sono demandate alla nostra banca centrale e per l'altro nella diversità delle strutture competenti per ciascuna di esse. Per meglio dire la Banca d'Italia ha sì acquisito più indipendenza per quanto attiene la politica monetaria, rispetto ad organi di natura politica quali il Governo o il Ministro del Tesoro (e perdendo corrispondentemente la propria autonomia di determinazione rispetto alla BCE), ma è rimasta inserita in un rapporto di indirizzo rispetto a un organo di natura governativa per quanto riguarda l'altra delle sue funzioni, ovvero la vigilanza prudenziale. Dunque se la Banca d'Italia è indipendente per quanto riguarda la politica monetaria non lo è affatto rispetto all'esercizio della funzione di vigilanza prudenziale. Ciò è dovuto al fatto che è rimasta intatta la vecchia struttura organizzativa dell'ordinamento sezionale, che vedeva al vertice un organo governativo: il Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio (CICR). Tutto questo è stato reso possibile dal fatto che al SEBC non sono stati attribuiti compiti di vigilanza prudenziale sugli enti creditizi, compiti che invece sono tradizionalmente attribuiti alla nostra banca centrale. E' proprio l'esistenza del CICR a rendere meno indipendente la Banca d'Italia. E' opportuno chiedersi però se e in che misura questo sia vero e, soprattutto, se questa impostazione sia conforme al dettato delle norme comunitarie. E' noto che il CICR ha un'origine assai lontana nel tempo, essendo il diretto discendente del comitato di ministri previsto dalla legge bancaria del '36. In tale quadro normativo, il Comitato di ministri serviva a trasmettere l'indirizzo politico governativo all'Ispettorato per la difesa del risparmio e l'esercizio del credito, organo che esercitava le funzioni di vigilanza sul settore bancario. Tuttavia l'Ispettorato non aveva e non ebbe mai struttura amministrativa propria, avvalendosi di quella della Banca d'Italia. La prospettiva, anche tenendo conto del quadro d'insieme della legge bancaria del '36 - che nella prassi operativa delle autorità di vigilanza aveva visto prevalere la stabilità sulla competitività del sistema - era dunque quella di un mercato amministrato secondo il modello proprio dell'ordinamento sezionale. All'indirizzo di governo, nella competenza del Ministro del Tesoro, appartenevano anche il controllo e la gestione della politica monetaria. Riguardo a quest'ultima la Banca d'Italia si è col tempo progressivamente emancipata dall'indirizzo di governo, prima in quanto tale, poi definitivamente in quanto organo del Sistema Europeo di Banche Centrali. Tuttavia questo non è avvenuto rispetto all'altra funzione che rimane in capo alla nostra banca centrale, ossia la vigilanza. Il CICR è infatti sopravvissuto alla ristrutturazione del quadro delle autorità creditizie realizzato nel dopoguerra; al tentato e non riuscito riordino dei comitati interministeriali del 1967 con la legge istitutiva del CIPE, cosa che non dovrebbe sorprendere, ed anche alla generalizzata soppressione di questi ultimi (le cui funzioni sono state trasferite in gran parte al CIPE, ai ministri di settore, alle regioni), operata con l'art. 1 comma 21 della legge 24 dicembre 1993, n° 537. Era stato il Testo Unico, emanato nello stesso anno riconfermare all'art. 2 la necessità del CICR.

Si comprende allora l'affermazione secondo la quale la Banca d'Italia è indipendente, ma non in tutto e per tutto. E questo non deve sorprendere: un'autorevole dottrina ha fatto notare infatti, che la vigilanza sugli enti creditizi, essendo mirata a garantire la stabilità del sistema non rientra tra quelle funzioni che giustificherebbero l'istituzione di un'autorità indipendente.

Allo stesso tempo però alla Banca d'Italia spettano anche funzioni di garanzia della competitività del sistema, competenza che la legge 287/1990, nell'istituire l'Autorità Garante della concorrenza e del mercato, attribuì alla Banca d'Italia. Questo non può che accrescere la confusione. Tuttavia la logica insita al sistema creditizio, oggi non è più e non può essere più quella del mercato amministrato ma deve essere quella del mercato concorrenziale. Ci si può chiedere allora in che misura sia accettabile e giustificata, nella diversa prospettiva del mercato concorrrenziale, in che misura sia possibile accettare la dipendenza da un organo governativo, di un ente, quale la Banca d'Italia destinato anche a garantire la concorrenza. Da questo punto di vista sembrerebbe auspicabile un'abrogazione del CICR, anche perché la sua esistenza incide sullo stesso sistema delle fonti in materia di vigilanza. Tra la legge e le istruzioni della Banca d'Italia, si inseriscono anche le disposizioni emanate dal CICR e questo crea un'inutile duplicazione o meglio triplicazione della normativa, causando una minuziosità eccessiva dell'ordinamento di per sé contrastante con i principi del libero mercato.

Ancora ci si può chiedere che cosa dovrebbe esserne del CICR nell'ipotesi in cui fosse attuata la cosiddetta enabling clause, che consente l'attribuzione di funzioni di vigilanza anche alla BCE. E' pur vero che l'effettiva attuazione nell'ambito della stessa BCE è considerata un'opzione quanto mai improbabile. Non si possono comunque trascurare le pressanti esigenze di intensificazione della vigilanza a livello continentale, di cui recentemente si è preso atto anche in ambito comunitario. In questo quadro va tenuta presente la posizione del CICR nel suo rapporto con la Banca d'Italia, assai discussa in dottrina. La proposta della Banca d'Italia, per l'emanazione delle delibere del CICR, è diversamente considerata come facoltativa, conforme, obbligatoria o vincolante. Si tratta di differenti graduazioni nella distribuzione del potere normativo tra le due autorità creditizie. In un caso il CICR sarebbe di determinare liberamente il contenuto delle delibere, in altri vincolato parzialmente (in ordine all'an o al quomodo), o totalmente. Dunque a normativa invariata, si potrebbe eliminare ogni prospettiva di contrasto con la logica del mercato concorrenziale, scegliendo quell'interpretazione che garantisca la prevalenza delle determinazioni della Banca d'Italia. Si è osservato che comunque questo è nei fatti in gran parte avvenuto, anche e soprattutto per la preponderanza degli strumenti tecnici di cui la Banca d'Italia può disporre rispetto al CICR. E' da osservare comunque che anche questa soluzione interpretativa non sarebbe risolutiva, dato che resta comunque la possibilità di un ricorso gerarchico al CICR. Comunque sia da ultimo il legislatore, intervenendo sul testo unico bancario, non ha assecondato la tendenza evolutiva che è sembrato potersi trarre dall'evoluzione del mercato verso la concorrenza e non ha provveduto ad eliminare ogni residuo del vecchio ordinamento sezionale. Anzi: ha ritoccato l'art. 2 sopprimendo la partecipazione alla composizione del Comitato, del Ministro del Bilancio e della Programmazione Economica. Ha attribuito al CICR anche ulteriori poteri. Così l'art. 120, relativo al calcolo degli interessi, l'art. 128, sull'estensione dei controlli in materia di trasparenza anche a soggetti diversi dalle banche, e sulla violazione degli obblighi di pubblicità, l'art. 155 sui limiti di operatività dei soggetti diversi dalle banche che svolgono raccolta no profit in ambito locale. L'art. 127, benché limitatamente al titolo VII (riguardante la trasparenza delle condizioni contrattuali), sembra comunque aver chiarito la natura quantomeno vincolante sull'an della proposta della Banca d'Italia. "Le deliberazioni del CICR" - infatti - "sono assunte su proposta della Banca d'Italia".

Note

(1) per una rassegna completa di tutte le innovazioni apportate dal legislatore italiano per soddisfare all'obbligo di convergenza legale si veda G. NAPOLETANO, "La riforma della Banca d'Italia per l'accesso alla terza fase dell'Unione Economica e Monetaria", in Banca Borsa e Titoli di credito, n° 2/2000.

(2) In particolare l'art. 108 stabilisce che "nell'esercizio dei poteri e nell'assolvimento dei compiti e dei doveri loro attribuiti dal presente trattato e dallo statuto SEBC, né la BCE né una banca centrale nazionale né un membro dei rispettivi organi decisionali possono sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni o dagli organi comunitari, dai governi degli stati membri né da qualsiasi altro organismo. Le istituzioni e gli organi comunitari nonché i governi degli stati membri si impegnano a rispettare questo principio e a non cercare di influenzare i membri degli organi decisionali della BCE o delle banche centrali nazionali nell'assolvimento dei loro compiti." (3)

tal fine si è previsto all'articolo 11 dello Statuto che i membri del comitato esecutivo "sono nominati tra persone di riconosciuta levatura ed esperienza professionale nel settore monetario o bancario" e nello stesso senso l'art. 112 del Trattato.

(4) prevede infatti l'art. 14.2 che gli statuti delle banche centrali nazionali devono prevedere in particolare che la durata del mandato del governatore della banca centrale nazionale non sia inferiore a cinque anni". Questo non osta ovviamente a che le singole discipline nazionali prevedano una durata del mandato superiore ai cinque anni. Accanto a queste previsioni vi è il divieto di rinnovo del mandato, che certamente risponde anch'esso all'esigenza di garantire l'indipendenza di coloro che vengono a far parte di organi del SEBC, escludendo la tentazione di costituire posizioni di potere attraverso una attività indulgente a volontà di organi estranei al SEBC, sentitamente quelli che possano appunto garantire il rinnovo della carica.

(5) così il comma quarto dell'articolo 11 dello statuto SEBC

(6)da notare come invece l'IME, non abbia ritenuto necessaria anche l'autonomia contabile delle banche centrali nazionali, potendo benissimo essere che i relativi bilanci siano sottoposti ad approvazione governativa o del parlamento, essendo sufficiente che le banche centrali nazionali possano disporre di fondi necessari al perseguimento degli scopi che gli sono demandati.

(7)F. MERUSI, Democrazia e autorità indipendenti, Il Mulino, 2000. E. CHELI, "Parlamento e autorità indipendenti" in atti del convegno dell'Associazione italiana costituzionalisti, Firenze, 2000

(8)si può ricordare brevemente quali siano state le tappe percorse dalla Banca d'Italia, verso la sua indipendenza in quanto banca centrale. Dapprima, nel 1981, il cosiddetto "divorzio dal Tesoro", a seguito del quale la Banca d'Italia ha smesso di sottoscrivere i titoli del debito pubblico non collocati in sede d'asta. La legge n° 82 del 1992, che ha attribuito al Governatore in esclusiva il potere di fissare il tasso di sconto e infine la riforma, con la legge n° 483 del 1993 del conto corrente di tesoreria e della riserva obbligatoria. A seguito di quest'ultima riforma la Banca d'Italia non può più concedere finanziamenti al Tesoro, conformemente a quanto richiesto dal Trattato all'art. 101.

(9)vedi F. MERUSI, sub art. 47, in (a cura di) G. BRANCA Commentario della Costituzione, tomo III,

(10)Rapporti economici, Zanichelli-Foro Italiano, Bologna-Roma, 1980, p. 153

(11)Si pensi ad esempio al cosiddetto "divorzio" dal Tesoro, alla riforma del tasso di sconto, o a quella del conto corrente di tesoreria o della riserva obbligatoria.

(12)in questo senso F. MERUSI, Democrazia e amministrazioni indipendenti, Il Mulino, Bologna, 2000, pagg. 45 e ss.

(13)E' da tenere presente che il legislatore comunitario ha inteso per un verso centralizzare in un'unica autorità la politica monetaria (la BCE), per l'altro lasciare liberi i singoli paesi di scegliere a quale soggetto istituzionale attribuire la competenza sulla vigilanza. In alcuni stati questa è attribuita alla banca centrale mentre in altri a soggetti diversi. Si è osservato (in questo senso vedi E. GUALANDRI, "Unione monetaria : temi di vigilanza", Banche e banchieri, 2/1997 secondo cui a livello comunitario è stato adottato il modello tedesco e S. DELL'ATTI, "La vigilanza creditizia in Italia dopo Maastricht : adozione del modello tedesco o rivisitazione dell'attuale rapporto autoritativo di vertice", Banca borsa e titoli di credito, n° 6, 1998) che su questa scelta ha pesato il modello adottato dall'ordinamento tedesco. La disciplina tedesca infatti attribuisce la funzione monetaria alla banca centrale, la Bundesbank, mentre assegna il controllo del credito a un'autorità apposita, che è parte dell'amministrazione, la Bundesaufsichtamt für das Kreditwesen. Bisogna osservare come nel sistema comunitario, a differenza di quello tedesco, la funzione di vigilanza sia decentralizzata alle autorità creditizie nazionali. Ci troviamo quindi con una struttura amministrativa comunitaria ed unica per la gestione della politica monetaria e di una pluralità di organi di vigilanza, operanti a livello nazionale. Tuttavia resta comunque che la possibilità, almeno normativa, che in futuro anche la vigilanza venga attribuita al SEBC, attraverso la cosiddetta enabling clause, che tuttavia, e ciò rende difficile il futuro azionamento della clausola, richiede una deliberazione del Consiglio all'unanimità.

(14)vedi V. PONTOLILLO, sub art. 5 e F. MERUSI, sub art. 2 in (a cura di) F. Capriglione, Commentario al testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, Padova, CEDAM, 1994

(15)La Banca d'Italia è così rimasta un'amministrazione indipendente allo stato nascente. L'espressione è di F. MERUSI, sub art. 2 in (a cura di) F. Capriglione, Commentario al testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, Padova, CEDAM, 1994

(16)F. MERUSI, Democrazia e amministrazioni indipendenti, Il Mulino, Bologna, 2000, pp. 45 e ss.

(17)Si è detto a questo proposito che "un mercato concorrenziale esclude per definizione un legame di indirizzo con un organo governativo", F. MERUSI, "Mercato e amministrazioni indipendenti", in Banca Impresa e Società, n° 2, 1993

(18)Così F. MERUSI, sub art. 2 in (a cura di) F. Capriglione, Commentario al testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, Padova, CEDAM, 1994. Si veda anche F. MERUSI, "Vigilanza e vigilanze nel nuovo testo unico", in Banca Impresa Società, 2/1996

(19)si veda la dichiarazione di T. Padoa Schioppa in "La vigilanza non spetterà a Francoforte", Il Sole 24 ore, 26 novembre 1999.

(20)Si veda R. COSTI, L'ordinamento bancario, Il Mulino, 1994, passim