IL NUOVO PROCEDIMENTO ESPROPRIATIVO: I NUOVI LIMITI PER GLI AMMINISTRATORI E LE NOVITA' CHE INTERESSANO IL CITTADINO. PRIME RIFLESSIONI

Titty Siciliano
   Dottoranda di ricerca in Diritto Amministrativo presso l’Università di Catania

1. Premesse - La materia delle espropriazioni è stata caratterizzata per oltre un secolo da un vero e proprio caos normativo nel quale non solo il semplice cittadino ma gli stessi amministratori ed operatori del diritto incontravano non poche difficoltà nell’individuare le autorità competenti e le procedure di volta in volta applicabili, quotidianamente disorientati dalla pluralità, dalla  frammentarietà e transitorietà delle fonti di disciplina e, per l’appunto, dalla diversità dei procedimenti espropriativi da porre in essere e dalle molteplicità delle autorità amministrative competenti interessate coinvolte in questi ultimi a vario titolo.

Com’è noto l’attività espropriativa della pubblica amministrazione rientra nell’ampia categoria delle attività ablative, tra quelle attività, cioè, nelle quali il pubblico potere, per un vantaggio della collettività, sacrifica un interesse ad un bene della vita di un privato cittadino, nei casi e secondo le modalità previste dalla legge, previa corresponsione di un indennizzo (art. 42 Cost.): cosicché i provvedimenti espropriativi producono un effetto privativo di una facoltà o di un diritto avente natura reale e facente capo al destinatario del provvedimento, ed un effetto acquisitivo della medesima facoltà o del medesimo diritto a favore del soggetto beneficiario (espropriante), in funzione del raggiungimento del pubblico interesse.

Orbene, l’esigenza di riforma era già da tempo insita nel sistema, sia per ragioni contingenti e peculiari proprie, per l’appunto, della materia espropriativa, sia, più in generale,  per il fermento del rinnovamento che, nell’ultimo decennio, ha attraversato trasversalmente ogni settore dell’azione amministrativa.

L’idoneità, dunque, della attività ablativa di incidere, sacrificandoli in tutto o in parte, sui diritti di proprietà del privato (circostanza della quale egli ha immediata percezione), che impone il rispetto di garanzie procedurali insopprimibili per il cittadino-titolare del diritto inciso, unite, alla irrinunciabile esigenza di certezza del diritto ed ai nuovi principi e criteri che debbono informare l’azione amministrativa ed i rapporti tra pubblico e privato (si intende fare riferimento ai principi giuridici di democraticità in senso sostanziale, di trasparenza, di partecipazione e di semplificazione dell’azione amministrativa ed ai criteri  economico-aziendalistici, di economicità e razionalizzazione dell’azione amministrativa), hanno enfatizzato l’attesa di una riforma organica della materia degli espropri che ponesse un punto fermo alla transitorietà della disciplina, operasse la semplificazione delle fonti progressivamente stratificatesi e contemplasse uno statuto minimo di garanzie per il cittadino.

Cosicché, in un primo momento l’art. 20, comma 8°, e l’allegato n. 18 della legge n. 59 del 1997 (la  c.d. “prima legge Bassanini”, nel prevedere una legge annuale di semplificazione a mezzo della quale delegificare i procedimenti amministrativi dei vari settori dell’ordinamento, ha individuato gli strumenti e le tecniche normativi ai quali fare ricorso nel meccanismo della delegificazione ed in quello della redazione dei Testi Unici.) hanno previsto la razionalizzazione del procedimento di espropriazione; in un secondo momento, l’art. 7, comma 1°, lett. C) e l’allegato n. 3 della Legge n. 50 del 1999 hanno previsto la redazione di un testo unico in materia di urbanistica e di espropriazione; infine la legge di semplificazione n. 340 del 2000 ha disposto che il procedimento di semplificazione, già prescritto dalla legge n. 57/1997 per il procedimento espropriativo, debba riguardare anche “le altre procedure connesse”.

Ed in attuazione dell’art. 7, comma 5 della L. n. 50/1999, data la particolare complessità della materia, il Governo ha attribuito al Consiglio di Stato la stessa predisposizione dell’articolato normativo concernente la espropriazione per pubblica utilità. La suddetta norma ha, infatti, previsto la redazione di un testo unico innovativo che snellisse i procedimenti, riducesse i tempi sovrabbondanti, eliminasse fasi inutili,sopprimesse organi e fasi endoprocedimentali superflue.

Con il D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (in G.U. 14 settembre 2001 n. 214) si è finalmente consegnata alle amministrazioni pubbliche ed ai loro naturali interlocutori (cittadini ed operatori del diritto), sotto forma di Testo Unico, una disciplina organica che riordina e semplifica la materia delle espropriazioni e che, nell’abrogare quasi completamente il precedente sistema normativo, sostituisce, alla pluralità di procedure, un procedimento unitario, tendenzialmente organico e coerente ed improntato ad una serie di principi fondamentali alcuni nuovi, altri già presenti nel sistema e rispetto ai quali il legislatore ha svolto un’attività ricognitiva.

2. La data di entrata in vigore della nuova disciplina sarebbe dovuta coincidere con il 1 gennaio 2002, ma per effetto della proroga contenuta nell’art. 5, D.L. 23 novembre 2001 n. 411 (in G.U. 26 novembre 2001 n. 275), è slittata al 30 giugno 2002, momento a partire dal quale la disciplina del T.U. si applicherà a tutti i procedimenti, compresi quelli non ancora conclusi.

Non ci esime dall’osservare che tale proroga era prevedibile per un doppio ordine di ragioni:   innanzitutto perché, se così non fosse stato, la disciplina sarebbe entrata in vigore, fra meno di un mese, quasi in sordina, avendovi riservato le stesse amministrazioni, la dottrina ed i commentatori una scarsa attenzione, almeno fino al mese  scorso; la seconda ragione, non disgiunta dalla prima e palesemente avvisata dallo stesso legislatore, consiste nella circostanza che, per l’appunto, ad oggi, la maggior parte delle amministrazioni non hanno provveduto ad adeguare i loro uffici alle novità burocratiche ed organizzative introdotte dalla riforma. La proroga del termine di entrata in vigore è stata, pertanto, disposta “al fine di consentire alle amministrazioni interessate di dotarsi della organizzazione indispensabile a fare fronte alle nuove procedure ivi previste” (per come si legge testualmente nell’epigrafe del decreto legge).

3. Il sistema precedente al T.U. n. 327/2001 – Prima di passare all’esame del nuovo procedimento espropriativo si ritiene opportuno fare un breve accenno al sistema previgente, essendo, tra l’altro, tale complesso normativo quello ancora in vigore, almeno fino alla data del 30 giugno 2002.

L’intera disciplina della materia degli espropri, data la sua specificità, dovuta essenzialmente agli stretti rapporti della stessa con la materia dell’urbanistica e con quella delle opere pubbliche, si è caratterizzata nel corso degli anni, non solo per la notevole diversità delle fonti normative, ma soprattutto per l’affermarsi di una disciplina episodica che pur non avendo abrogato la Legge Fondamentale del 1865 n. 2359, ha dettato una consistente mole di regole variegate sulle competenze, sui procedimenti da seguire e sulla determinazione dell’importo spettante quale indennità di espropriazione. La causa di questa frammentazione è rilevabile essenzialmente nella natura alluvionale ed episodica della legislazione statale sopravvenuta che di volta in volta ha tenuto conto o di particolari situazioni di urgenza, di congiuntura o di calamità naturale, o di considerazioni di natura finanziaria o delle esigenze di coordinamento con la programmazione delle opere pubbliche.

L’ambito di applicazione delle originarie disposizioni della legge fondamentale del 1865, sebbene non modificate espressamente, è stato progressivamente eroso dall’entrata in vigore di normative a volte generali e a volte di settore o eccezionali derogatorie. Ne è conseguita una configurazione di un sistema atipico in cui, contrariamente alla ratio originaria dei compilatori del 1865, bene poteva parlarsi di disciplina “dei procedimenti espropriativi” piuttosto che “del procedimento espropriativo “ essendo essi disciplinati contemporaneamente dalle molteplici leggi in vigore.

Sinteticamente può ricordarsi che sull’impianto procedurale della Legge Fondamentale 25 giugno 1865 n. 2359, modificata dalla L. 18 febbraio 1979 n. 5188, si era innestata la nuova disciplina della L. 22 ottobre 1971 n. 865 (c.d. Legge sulla casa), integrata dalla L. 28 gennaio 1977 n. 10 (c.d. Legge Bucalossi), leggi queste ultime che avevano introdotto novità rilevanti soprattutto in materia di competenza a disporre l’espropriazione, di procedimento di determinazione e computo dell’indennità espropriativa.

Cosicché, nell’ambito dell’appena richiamata disciplina ed ancora, si aggiunge, fino all’entrata in vigore di quella nuova contenuta dal T.U. n. 327/2001, si può sostenere per grandi linee che le espropriazioni disposte per la realizzazione di opere di interesse statale o ultraregionale sono regolate dalla L. n. 2359/1865; le espropriazioni disposte per realizzare opere pubbliche di interesse regionale sono regolate dalla L. n. 2359/1865 integrata e modificata dal D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 e con le modifiche introdotte dalla L. 3 gennaio 1978 n. 1, che demanda agli enti territoriali la dichiarazione implicita di pubblica utilità ed ai Comuni le operazioni preordinate alla esecuzione di opere pubbliche; le espropriazioni preordinate ai fini di edilizia residenziale popolare ed economica sono regolate dalla L. 22 ottobre 1971 n. 865.

Il T.U. n. 327/2001 ha abrogato la Legge Fondamentale del 1865 e tutte le disposizioni di legge ad essa successive, che regolamentano le procedure di esproprio ed ha introdotto una disciplina unitaria per tutte le espropriazioni finalizzate alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità.

Sotto il profilo del neo introdotto procedimento, il T.U. ha, per l’appunto, efficacia innovativa rispetto al passato; per altri aspetti ed istituti, di natura più propriamente sostanziale, invece, esso ha forza ricognitiva, riprendendo, riordinando e riproducendo, quasi pedissequamente la disciplina contenuta nelle norme già vigenti (come ad esempio per la determinazione dell’indennità di espropriazione per la quale l’art. 37 del T.U. richiama il criterio già previsto dall’art. 5 bis del D.L. 11 luglio 1992 n. 333 convertito in L. 8 agosto 1992 n. 359, norma che com’è noto aveva previsto la sua applicabilità fino all’emanazione di “un’organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto dello Stato, delle Regioni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico”).

Un maggiore approfondimento meriterebbe l’argomento della determinazione dell’indennità di esproprio spettante al soggetto espropriato, sul quale per il momento ed in questa sede, ci si limita a riferire che il criterio di computo si differenzia a seconda che il bene immobile espropriato sia un suolo già edificato, un’area edificabile, un terreno agricolo ovvero un’area destinata a scopi diversi dall’agricoltura e comunque non edificabile.

4. Il nuovo procedimento –

4.1. Oggetto,  ambito di applicazione, funzione ed autorità competenti  - L’art. 1, 1° comma, del D.P.R. n. 327/2001 individua quale ambito applicativo del T.U. le sole espropriazioni dei beni immobili e dei diritti relativi a beni immobili, implicitamente escludendone l’applicabilità alle espropriazioni aventi ad oggetto beni mobili o diritti su beni mobili (art. 1).

Ai sensi dell’art. 7 del T.U. il Comune può espropriare 1) le aree inedificate; 2) quelle in cui vi siano costruzioni in contrasto con la destinazione di zona o di carattere provvisorio, a seguito dell’approvazione del P.R.G.; 3) le aree inedificate e le costruzioni da trasformare secondo speciali prescrizioni, quando decorre inutilmente il termine, non inferiore a 90 gg., fissato nell’atto determinativo della formazione del consorzio, notificato ai proprietari interessati; 4) gli mmobili necessari per delimitare le aree fabbricabili e per attuare il piano regolatore, nel caso di mancato accordo tra i proprietari del comprensorio; 5) l’immobile nel quale va incorporata un’area inserita in un piano particolareggiato e non utilizzata, quando il suo proprietario non intenda acquistarla o non comunichi le proprie determinazioni, entro il termine di sessanta giorni, decorrente dalla ricezione di un avviso del dirigente dell’ufficio per le espropriazioni.

Non si trascuri di porre attenzione sulla circostanza che sempre l’art. 1 del T.U. imprime alle espropriazioni in oggetto una particolare funzione, che viene individuata nella realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, volendo indicare, con le prime, quelle opere che soddisfano l’interesse pubblico e che sono realizzate da un ente pubblico, con le seconde, quelle opere che, pur avendo una finalità pubblica, possono essere realizzate da privati.

A questa espressa previsione legislativa consegue una prima garanzia per il cittadino consistente nella circostanza che l’espropriazione (e dunque il sacrificio imposto al cittadino che “perde” il suo bene immobile”) è legittima solo e nella misura in cui è funzionalizzata alla realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità e rispetto alla quale l’espropriazione deve essere, per l’appunto, strumentale.

Questa necessaria connessione tra espropriazione e realizzazione dell’opera è stata sicuramente uno dei motivi che ha indotto il legislatore del 2001 ad unificare la figura della l’autorità competente alla realizzazione dell’opera con quella dell’autorità competente all’emanazione degli atti del procedimento espropriativo che si renda necessario, prescrivendo all’art. 6 del T.U. che si debba trattare dello stesso soggetto. Con ciò è stata introdotta nel sistema una novità di non poco conto costituendo una evidente ragione di semplificazione del procedimento espropriativo ed una garanzia di fluidità e speditezza della procedura a tutto vantaggio degli operatori e soprattutto dei cittadini interessati che avranno, per il futuro, un unico interlocutore poiché unico sarà il soggetto che gestirà il complessivo procedimento di realizzazione dell’opera pubblica al quale il procedimento espropriativo accede con funzione strumentale ed unica sarà la responsabilità degli atti del procedimento. Nel regime fin quì vigente, invece, il procedimento espropriativo non sempre era governato dal medesimo ente pubblico titolare del potere di realizzare l’opera pubblica. Frequenti erano i casi in cui l’autorità che doveva compiere l’opera doveva rivolgersi alla diversa autorità titolare del potere ablatorio (il Prefetto o la Regione, il Presidente della Provincia o il Sindaco nell’ipotesi di Leggi Regionali).

Non solo, ma il 2° comma dell’art. 6 impone alle amministrazioni statali, regionali e degli enti locali di adeguare l’organizzazione dei lori uffici a tale esigenza, creando il c.d. “ufficio per le espropriazioni” ovvero attribuendo i relativi poteri ad un ufficio già esistente. Per quei Comuni per i quali l’onere economico di creare un nuovo ufficio può risultare insostenibile, il T.U. prevede al 4° comma dell’art. 6 la facoltà per i suddetti Comuni di istituire un ufficio unico delle espropriazioni ricorrendo a forme associative, quali per esempio i consorzi o le convenzioni. ricorrendo

A tale ufficio verrà preposto un Dirigente, o in mancanza il dipendente con la qualifica più elevata, con il compito di emanare i provvedimenti conclusivi del procedimento espropriativi (come la determinazione dell’indennità provvisoria ed il decreto di esproprio). Per ciascun procedimento verrà pure designato un responsabile con la funzione di dirigere, coordinare e curare tutte le operazioni e gli atti del procedimento, anche avvalendosi dell’ausilio di tecnici. Saranno questi i soggetti, specie il secondo, con i quali i cittadini potranno interrelazionare.

L’art. 6 del T.U. individua, pertanto, un modello di corretta organizzazione degli uffici prevedendo che il Dirigente gestisca le procedure espropriative avvalendosi di responsabili dei procedimenti di volta in volta nominati da lui direttamente. Anche il responsabile del procedimento, sebbene non possa adottare i provvedimenti conclusivi, se non nelle ipotesi in cui per legge sia titolare dei relativi poteri, è portatore di un valore aggiunto nel procedimento descrito dal legislatore del 2001. Egli infatti è chiamato a svolgere attività e funzioni determinanti avendo il compito di monitorare la corretta attuazione delle diverse fasi procedimentali ed il rispetto delle garanzie procedimentali (notifiche, comunicazioni di avvio del procedimento, il rispetto dei termini) la cui omissione o violazione inficerebbe la legittimità del procedimento espropriativo esponendo il responsabile all’insorgere di sue responsabilità nei confronti dell’amministrazione e nei confronti dei terzi destinatari del procedimento.

Dalla doppia natura del procedimento espropriativo, espressione al contempo di una scelta politica di governo e manifestazione di attività amministrativa in senso stretto (nella misura in cui è funzionalizzato alla realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità, è oggetto, pertanto, di programmazione politica), deriva la circostanza della diversa titolarità, in capo agli organi di governo ovvero in capo agli organi di vertice amministrativi, del potere di adottare gli atti che ne segnano l’iter. Per quanto riguarda il momento dell’imposizione del vincolo e della dichiarazione di p.u., la circostanza che siano momenti di natura squisitamente politica, impone che i relativi atti siano adottati dagli organi di governo. Iniziando successivamente alla dichiarazione di p.u., la fase di concreta attuazione del procedimento espropriativo, da questo momento in poi l’adozione degli atti definitivi, in quanto espressione del potere di gestione della p.a., sarà, invece, di competenza dei dirigenti.

L’opera può essere realizzata da un concessionario, in questo caso l’amministrazione competente può delegare a quest’ultimo, in tutto o in part, i propri poteri, l’ambito della delega dovrà essere specificato nell’atto di concessione e gli estremi di quest’ultimo (fonte del potere espropriativi del concessionario) vanno indicati in ogni atto del procedimento adottato dal detto concessionario.

4.2. Il procedimento – Esso si sviluppa attraverso tre grandi fasi o sub-procedimenti: la prima fase è quella dell’apposizione al bene immobile del vincolo per la realizzazione dell’opera funzionalizzato all’espropriazione; la seconda fase è quella della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera che si intende realizzare; la terza fase è quella che, previa determinazione, anche in via provvisoria, dell’indennità, conduce all’emanazione del decreto di esproprio con il quale si chiude il procedimento espropriativo e con il quale si determina il passaggio della proprietà del bene dal privato all’ente espropriante.

4.2.1. La prima fase – l’imposizione del vincolo – i nuovi termini del procedimento. L’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio sul bene immobile, che ha durata quinquennale, deriva dalla previsione dell’opera, come insistente su una determinata l’area, contenuta in un piano regolatore generale (strumento urbanistico di primo livello). La realizzazione dell’opera può non essere prevista dal p.r.g., allora, in questi casi, l’imposizione del vincolo potrà derivare anche da una localizzazione dell’opera approvata anche successivamente al p.r.g., con una   variante al medesimo, ovvero mediante una conferenza di servizi, un accordo di programma, una intesa ovvero a mezzo di un altro atto, anche di natura territoriale, che comporti la variante al piano urbanistico. 

Da questo momento in poi inizia a decorrere un termine quinquennale entro il quale l’intero procedimento espropriativo deve immancabilmente concludersi, a pena di illegittimità dello stesso e del conseguente insorgere in capo alla pubblica amministrazione dell’obbligo del risarcimento nei confronti del privato cittadino i cui beni immobili siano stati interessati dal procedimento al fine della loro espropriazione.

Il T.U., infatti, ha abolito l’art. 13 della Legge Fondamentale del 1865, secondo il quale l’atto che conteneva la dichiarazione di p.u. dell’opera doveva indicare i termini iniziali e finali delle espropriazioni e dei lavori. Diversamente dalla natura ordinatoria dei termini iniziali dell’esecuzione delle opere e del procedimento espropriativo, quella dei termini finali, ritenuti una ineludibile garanzia della proprietà, era considerata perentoria, cosicché trascorsi inutilmente questi ultimi la dichiarazione di p.u. diveniva inefficace e non poteva procedersi alle espropriazioni se non in forza di una nuova dichiarazione di p.u., da effettuarsi sempre nelle forme previste dalla legge.

 Nel nuovo regime delle espropriazioni sono fissati come perentori solo due termini finali del procedimento, anche se questa duplice previsione deve essere oggetto di attenta ponderazione onde non incorrere in errori macroscopici. Entro il primo termine, di durata quinquennale, decorrente dall’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio, deve essere emanato ed eseguito il decreto di esproprio. Il secondo, di durata biennale, decorre dalla data di emanazione del decreto di esproprio e corrisponde al termine entro il quale il suddetto decreto debba essere eseguito mediante l’immissione in possesso. Tale duplice previsione non deve però trarre in inganno l’interprete facendogli ritenere che complessivamente il termine finale del procedimento espropriativo sia settennale (5+2), in quanto il computo del termine biennale va effettuato sempre ed in ogni caso, entro la decorrenza di quello quinquennale che individua il tempo massimo entro cui l’espropriazione debba concludersi e definirsi, non solo con l’emanazione del decreto di esproprio ma anche con la sua materiale esecuzione, a mezzo dell’immissione in possesso.  Il legislatore ha previsto, pertanto, che tutti i procedimenti espropriativi debbano definirsi entro il termine di scadenza del vincolo preordinato all’esproprio e cioè entro 5 anni dalla data in cui ha acquistato efficacia l’atto che ha provveduto in merito alla sua imposizione.

 Dopo la sua scadenza, il procedimento espropriativo non può legittimamente concludersi se non in forza dell’imposizione di un nuovo vincolo: ai sensi dell’art. 9, comma 4, il vincolo preordinato all’esproprio, dopo la sua scadenza, può essere motivatamente reiterato,  secondo le modalità previste dalla legge e tenendo conto del soddisfacimento degli standard.

Occorre, però, precisare che il necessario collegamento tra il procedimento espropriativo e quello di programmazione e realizzazione dell’opera pubblica, impone un necessario raccordo tra i termini del primo e quelli del secondo, circostanza questa, che potrebbe causare uno slittamento in avanti della decorrenza del termine di validità del vincolo entro in quale adottare la dichiarazione di p.u. ed il decreto di esproprio, rispetto al momento della formale imposizione con lo strumento urbanistico o con atto equivalente. Trattandosi, infatti, di vincolo strumentale alla realizzazione di un opera pubblica questa dovrà essere inserita nel programma triennale dei lavori (art. 14 L 11 febbrario 1994 n. 109). Orbene la disciplina del T.U. consente all’amministrazione di inserire l’opera nel programma triennale entro i tre anni successivi dal momento in cui il vincolo è stato formalmente apposto con il piano urbanistico o con un atto equivalente cosicché sarà proprio da questo momento che si farà decorrere il termine quinquennale suddetto. Ne deriva che concretamente lo spatium temporis suindicato potrebbe dilatarsi fino ad un massimo di otto anni (3 + 5).

4.2.2. La seconda fase. Entro il termine di efficacia quinquennale del vincolo, se l’opera è conforme alle previsioni dello strumento urbanistico, deve essere pronunciata la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera. Il legislatore del 2001 ha scelto il sistema della dichiarazione di pubblica utilità implicita nel senso che non è necessaria una dichiarazione espressa contenuta in un provvedimento autonomo ma è sufficiente che la pubblica amministrazione espropriante approvi il progetto dell’opera perché se ne intenda  dichiarata “implicitamente” la “pubblica utilità” ed, affinché anche questo presupposto procedimentale possa dirsi integrato.

Ai sensi dell’art. 12 del T.U., la dichiarazione di p.u. si intende disposta quando a) è approvato il progetto definitivo dell’opera, il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero, il piano di costruzione, il piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di zona; b) quando in base alla normativa vigente equivale a dichiarazione di p.u. l’approvazione di uno strumento urbanistico, anche di settore o attuativo, ovvero il rilascio di una concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti equivalenti; c) a seguito dell’approvazione del progetto concernente reti ferroviarie da parte della conferenza di servizi di cui agli artt. 14 e ss, L. n. 241/1990, relativamente alle opere previste dal progetto stesso così come risultanti dalle prescrizioni adottate dalla conferenza e dalle successive varianti di natura strettamente tecnica di cui all’art. 25, comma 1°, L. n. 109/1994, non comportanti variazioni di tracciato al di fuori delle zone di rispetto previste ai sensi del D.P.R. 11 luglio 1980 n. 753.

4.2.3. La terza fase. La terza fase, che si conclude, per come già anticipato, con il passaggio della proprietà del bene, libera da ogni peso ed a titolo originario in capo all’ente espropriante, può essere suddivisa in due microfasi: la prima, obbligatoria, è quella della determinazione dell’indennità di esproprio, che è presupposto di legittimità dell’emanazione del decreto di esproprio; la seconda, eventuale, è quella della cessione volontaria del bene nell’ipotesi in cui la pubblica amministrazione e il privato addivengano ad un accordo.

Ai sensi dell’art. 20 del T.U., entro i successivi trenta giorni dalla data in cui l’atto dal quale deriva la dichiarazione di p.u. dell’opera diviene efficace, l’ente promotore dell’espropriazione (e cioè il soggetto pubblico o privato che ha chiesto l’espropriazione) compila l’elenco dei beni da espropriare, di cui fornisce una descrizione sommaria, e dei relativi proprietari ed indica le somme che offre per le loro espropriazioni ai fini della cessione volontaria (si richiama all’attenzione che qualora il proprietario non dovesse accettare le somme offertegli in questa fase, nelle forme di cui si dirà tra breve, ed omettesse di fare opposizione all’indennità  innanzi alla Corte d’Appello, a conclusione del procedimento espropriativi, dopo l’autorizzazione allo svincolo delle suddette somme, egli avrebbe diritto non più all’ammontare originariamente offertogli, bensì a quelle somme decurtate del 40%).

 L’elenco, così compilato, va notificato ai privati interessati i quali nei trenta giorni successivi possono o presentare osservazioni scritte e depositare documenti che l’amministrazione avrà l’obbligo di valutare anche al fine di una corretta determinazione dell’indennità o comunicare all’autorità espropriante che condividono la determinazione dell’indennità di espropriazione (la dichiarazione è irrevocabile).

Qualora l’indennità venga accettata (nella misura indicata dall’amministrazione e contenuta nel documento notificato ai singoli proprietari di cui si è appena riferito), viene raggiunto l’accordo di cessione volontaria del bene, concluso il quale l’amministrazione provvede al pagamento a favore del privato.

Qualora, invece, il privato non provveda a comunicare espressamente l’accettazione dell’indennità, questa si ha per non accettata, verrà esperito un tentativo di composizione del contrasto innanzi ad una commissione di conciliazione, dopodiché l’amministrazione determinerà l’indennità definitiva che verrà depositata presso la Cassa Depositi e Prestiti.

Qualora durante il procedimento espropriativo il vincolo preordinato all’esproprio sia stato reiterato, comportando questo una compressione delle facoltà del privato proprietario dell’area ulteriore rispetto a quella conseguente al primo vincolo decaduto, è prevista un’indennità aggiuntiva che deve essere cumulata con l’indennità di esproprio e va commisurata al danno effettivamente prodotto con la reiterazione del vincolo.

Una volta che si sia esaurita questa sub fase della determinazione dell’indennità provvisoria e della sua offerta o con il raggiungimento dell’accordo (nell’ipotesi di cessione volontaria del bene immobile) o con il deposito dell’indennità definitiva presso la Cassa DD.PP. entro il termine della scadenza dell’efficacia della dichiarazione di p.u. (che è sempre lo stesso termine quinquennale decorrente dall’imposizione del vincolo sul bene), l’ente espropriante emana il decreto di esproprio.

Non è possibile adottare il provvedimento ablatorio finale se non si siano esauriti i seguenti passaggi: 1) la previsione dell’opera da realizzare nello strumento urbanistico o in un atto di natura ed efficacia equivalente, 2) sul bene da acquisire sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio; 3) sia intervenuta la dichiarazione di p.u. dell’opera; 4)sia stata determinata l’indennità di esproprio anche soltanto in via provvisoria. E la presenza di tutti i suddetti presupposti dovrà essere verificata al momento della adozione del decreto di esproprio ai sensi dell’art. 8 del T.U.

Emanato, il decreto d’esproprio, esso viene trascritto senza indugio presso l’ufficio dei registri immobiliari (art. 23, comma 2°).

Entro due anni dalla emanazione del decreto (ed in ogni caso sempre entro il termine quinquennale suddetto) l’autorità espropriante o il soggetto beneficiario (il soggetto pubblico o privato a favore del quale è stato pronunciato il decreto di esproprio) debbono darvi esecuzione mediante l’immissione in possesso (che determina la materiale apprensione del bene) e la redazione del relativo verbale.

Su istanza delle parti interessate e su proposta del responsabile del procedimento successivamente alla audizione delle parti, l’autorità espropriante, a questo punto, autorizzerà lo svincolo dell’indennità depositata presso la Cassa DD.PP. e darà mandato per il relativo pagamento ai proprietari o agli aventi diritto, sempreche’ l’indennità sia divenuta definitiva ovvero non sia stata opposta innanzi alla Corte d’Appello  nei termini ovvero, se opposta, il giudizio si sia concluso; in caso di opposizione o contrasto tra gli aventi diritto, lo svincolo viene autorizzato dal giudice.

Una novità assoluta rispetto al precedente sistema, per quanto riguarda il procedimento di determinazione dell’indennità è rappresentata dalla facoltà riconosciuta all’amministrazione di determinare urgentemente l’indennità, senza attendere i passaggi procedurali descritti dall’art. 20 del T.U.. Qualora, infatti, si manifesti la necessità di agire in via d’urgenza, non avendo la p.a., alla luce della nuova disciplina la possibilità di occupare il bene immobile sulla base della indifferibilità ed urgenza dell’opera, essa amministrazione potrà determinare, seppur in via d’urgenza l’indennità di espropriazione, per potere così emanare con altrettanta tempestività il decreto di esproprio, darvi esecuzione, ed ottenere, attraverso l’immissione in possesso, la immediata disponibilità del bene.

5. I principi del nuovo sistema in sintesi –

·        Va rilevato innanzitutto che ai sensi dell’art. 2, comma 3°, del T.U. i principi desumibili dalle disposizioni legislative in esso contenute costituiscono “norme fondamentali di riforma economico e sociale”; in quanto tali ed in virtù della particolare vis che le contraddistingue esse operano direttamente nei riguardi delle Regioni a statuto ordinario ed a statuto speciale fino a quando le Regioni non adegueranno la loro legislazione.

·        L’art.2, nell’affermare il principio di legalità dell’azione amministrativa, fonda il potere ablatorio nella legge, potendosi, infatti, disporre l’espropriazione dei beni immobili o dei diritti relativi ad immobili solo nei casi e nelle forme previsti dalla legge e dai regolamenti.

·        L’intera disciplina, e dunque la stessa articolazione del procedimento di esproprio, è improntata ai principi di economicità, di efficacia, di efficienza, di pubblicità, di semplificazione dell’azione amministrativa (art. 2, comma 2°).

·        Per dare concreto significato ed attuazione a tali principi di legalità e razionalizzazione, il legislatore ha fatto tabula rasa della frammentaria ed episodica disciplina del passato, scegliendo di disciplinare ex novo la materia ed ha previsto un solo “tipo” di procedimento espropriativo, operando una reductio ad unitatem della pluralità di modelli, contrastanti tra loro; ha predisposto, dunque, un unico modello procedimentale, articolato in tre macrofasi ed in alcuni sub-procedimenti, che sarà generalmente applicabile ai vari tipi di esproprio strumentali alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità.

·        E coerentemente, dall’unificazione procedimentale non poteva che deriva l’unificazione burocratica: si è prevista, infatti, l’identificazione soggettiva dell’autorità competente alla realizzazione dell’opera e di quella titolare del potere ablatorio, competente, pertanto, al compimento degli atti di espropriazione dell’immobile su cui insisterà l’opera stessa; si è fatto carico alle amministrazioni, altresì, di creare un ufficio per le espropriazioni cui verrà preposto un dirigente  e di designare un responsabile per ciascun procedimento.

·        Dalla nuova disciplina si evince, pure, in modo inequivocabile che il legislatore ha inteso porre un preciso nesso fra la realizzazione dell’opera e la destinazione urbanistica del bene su cui l’opera stessa sarà allocata prescrivendo, quale fase del procedimento espropriativo preliminare ed ineludibile ai fini dell’emanazione del decreto di esproprio (e della conseguente acquisizione della proprietà del bene espropriato da parte della p.a.), quella in cui l’opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio.

·        Il T.U., a tale ultimo proposito, risolve in senso negativo, il dubbio in merito all’autonoma rilevanza della materia delle espropriazioni rispetto alla materia urbanistica o della disciplina dell’assetto del territorio. Brevemente si ricorda che già da tempo la dottrina si interrogava circa la suddetta questione ed all’esigenza dogmatica di trovare una soluzione, all’indomani della entrata in vigore degli artt. 33, 34 e 35 del D.Lgs n. 80/1998 che avevano attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le materie dei servizi, dell’urbanistica e dell’edilizia, si era unita anche la consapevolezza che l’individuazione della natura autonoma, piuttosto che strumentale o viceversa della materia delle espropriazioni, rispetto alla materia urbanistica, avrebbe avuto un riscontro non solo teorico ma pratico di notevole spessore, derivandone, nel silenzio della legge, l’incardinamento della giurisdizione del G.O. piuttosto che del G.A. in sede di giurisdizione esclusiva. Dopo un primo momento di titubanza e di contrasti circa l’applicazione della surrichiamata disciplina processuale, il sistema aveva acquisito, prima per via giurisprudenziale e poi come portato della riforma del processo amministrativo della l. n. 205/2000 (che ha riformulato l’art. 14 del D.Lgs n. 80/1998) il principio della natura strumentale delle attività ablative della p.a., rientranti tra le diverse modalità di uso del territorio e, per l’effetto, quello dell’attribuzione al G.A. in sede di giurisdizione esclusiva, delle controversie relative ad atti, provvedimenti e comportamenti (anche illeciti) di ogni Pubblica Amministrazione o soggetto ad essa equiparato. Adesso la già acquisita regola di riparto processuale, che viene positivamente riprodotta dall’art. 53 del T.U., trova un suo giusto contrappeso nella fissazione del corrispettivo principio di natura sostanziale secondo il quale il procedimento espropriativo non ha una rilevanza giuridica autonoma ma costituisce una fase indefettibile per l’attuazione delle previsioni del piano urbanistico e delle scelte relative all’ordinato assetto del territorio.

·        Di pari passo al nuovo e incalzante concetto di democraticità in senso sostanziale dell’azione amministrativa, di una democraticità che parte dal basso ed avvicina i cittadini al governo della cosa pubblica a partire dal livello di governo a loro più prossimo, quello del Comune, fino a quello Statale, passando attraverso le Province, le Città Metropolitane e le Regioni (il riferimento è alla nuova formulazione dell’art. 114 Cost.), si afferma positivamente il principio, probabilmente già presente nell’ordinamento giuridico sostanziale, secondo il quale è proprio il governo del territorio il luogo privilegiato di composizione e cura degli interessi pubblici e privati.

·        Altro importantissimo principio, è quello che la riforma del T.U. espunge dal sistema dell’espropriazione il procedimento collegato alla dichiarazione di indifferibilità ed urgenza cosicché l’amministrazione, oggi, per occupare e possedere dovrà prima diventare legittima proprietaria dell’area; non dovrebbe più verificarsi l’abuso dell’occupazione del suolo del privato non seguita da espropriazione con il conseguente ricorso, al fine di porre rimedio all’anomala situazione che si veniva a creare, all’istituto di creazione giurisprudenziale della accessione invertita.

·        Anche il fenomeno dell’accessione invertita dovrebbe pertanto scomparire o quantomeno essere contenuto con l’applicazione delle nuove norme. Com’è noto per le ipotesi in cui l’amministrazione avesse realizzato un’opera pubblica in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, la Corte di Cassazione aveva elaborato l’istituto dell’occupazione appropriativa o c.d. espropriazione sostanziale, affermando in tal modo che l’Amministrazione, in base alla analogia iuris, acquista a titolo originario l’area resasi necessaria per la realizzazione dell’opera pubblica. Tale istituto ha dato luogo a notevoli discussioni circa i suoi presupposti applicativi e circa la sua compatibilità col principio di legalità, sancito dagli artt. 42 e 97 Cost.. Sul punto è pure intervenuta una sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (30 maggio 2000 ric. 31524/1996) da cui si evince che l’istituto in quanto tale si pone in contrasto con l’art. 1 del protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Nel riordino della materia il legislatore ha rimosso tale contrasto e sebbene all’art. 43 del T.U. abbia attribuito all’Amministrazione il potere di “utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico”, tale istituto si distacca dallo schema dell’acquisto a titolo originario tipico dell’accessione invertita in quanto il momento della acquisizione dell’immobile alla proprietà della p.a. è correlato ad un atto formale di acquisizione cui corrisponde il diritto dell’espropriato di conseguire il risarcimento del danno.

·        Nuovo è anche il regime dei termini del procedimento espropriativi con i quali il legislatore punta l’obiettivo di soddisfare contestualmente le esigenze proprie dell’esercizio dell’azione amministrativa conformata ai nuovi criteri di trasparenza, semplificazione, economicità, democrazia e tutela del cittadino che subisce una compressione delle sue facoltà in vista del raggiungimento dell’interesse pubblico.

·        Infine, anche se non ultimo in ordine di importanza, va segnalato l’adeguamento della disciplina delle espropriazioni ai principi generali in tema di partecipazione al procedimento derivati dalla generale applicazione nei rapporti pubblico-privato della L. n. 241/1990 recepita dalla Regione Sicilia con L.R. n. 10/1991. Il nuovo T.U. garantisce all’espropriato ed agli altri aventi diritto la partecipazione agli atti del procedimento, riconoscendo loro la facoltà di presentare osservazioni ed opposizioni prima che l’amministrazione adotti le proprie determinazioni definitive.

6. Le garanzie a favore del cittadino e limiti all’azione delle pubbliche amministrazioni – riflessioni conclusive –

6.1. Le garanzie procedimentali.  Va osservato che il nuovo T.U. prevede numerose garanzie di natura procedimentale, recependo il generale principio di partecipazione al procedimento amministrativo sancito dall’art. 10 della L. 7 agosto 1990 n. 241.

La nuova disciplina, infatti, garantisce ai soggetti interessati (privato espropriato ed aventi diritto), in primo luogo, la partecipazione agli atti del procedimento mediante l’assolvimento dell’obbligo, da parte dell’amministrazione, delle comunicazioni di avvio dei procedimenti e delle notifiche degli atti adottati nelle diverse fasi, ed, in secondo luogo, a mezzo di osservazioni e documenti che il privato ha facoltà di presentare e che la pubblica amministrazione ha l’obbligo di valutare prima di definire il procedimento.

 Al momento dell’imposizione del vincolo la partecipazione è garantita secondo le modalità indicate dalla legge urbanistica (se tale imposizione deriva dalla previsione dell’opera nel p.r.g.),  o dalla comunicazione dell’avvio del procedimento di localizzazione dell’opera, da effettuarsi al proprietario, ai sensi dell’art. 11 del T.U., almeno 20 giorni prima della delibera del consiglio comunale che l’approva, (nell’ipotesi in cui il vincolo derivi proprio dalla localizzazione dell’opera in variante al vigente p.r.g.).

 Al proprietario è consentito di partecipare pure alla c.d. seconda fase, cioè quella della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera: l’art. 16, comma 4°, del T.U. prescrive, infatti, l’obbligo per l’autorità espropriante di dare, al proprietario dell’area da espropriare, comunicazione dell’avvio del procedimento di dichiarazione di p.u. e contestualmente ad essa viene inviato lo schema dell’atto di approvazione del progetto (dalla quale approvazione conseguirà l’effetto della dichiarazione implicita di p.u.). Ai sensi dell’art. 17, comma 3°, il proprietario deve pure ricevere la comunicazione della successiva approvazione del progetto dell’opera.

Il privato partecipa anche alla fase della determinazione dell’indennità  nei termini di cui si è già riferito, ed a quella dell’emanazione del decreto di esproprio che deve essergli notificato contestualmente alla sua esecuzione.

6.2. Garanzie del cittadino e nuovi limiti dell’autorità amministrativa – La scomparsa dell’occupazione d’urgenza. L ’altra rilevante forma di garanzia del cittadino proprietario espropriato deriva dalla previsione dei nuovi termini del procedimento o meglio dell’unico e conglobante termine quinquennale entro il quale deve concludersi, immancabilmente, l’intero procedimento con l’emanazione e l’esecuzione del decreto di esproprio.

In buona sostanza, il legislatore ha individuato, nell’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio (momento a partire dal quale le facoltà del privato proprietario del bene subiscono una evidente compressione), il dies a quo dal quale scandire il conto alla rovescia dell’attività dell’amministrazione che ha programmato l’opera pubblica e che provvede alla sua concreta realizzazione sul territorio anche attraverso lo svolgimento della strumentale attività espropriativa.

Tanto più l’amministrazione sarà efficiente e capace di conciliare le esigenze, a volte contrastanti, di trasparenza, semplificazione ed economicità della sua attività e di comporre quelle frizioni burocratiche causa di lungaggini e ritardi, tanto più questo spatio temporis sarà compattato e ridotto al minimo necessario con beneficio dell’amministrazione (che potrà da un canto assicurare l’efficacia della sua azione, raggiungendo l’obiettivo con la  realizzazione, nel minor tempo possibile, dell’opera pubblica o di pubblica utilità, e dall’altro garantire le esigenze di efficienza e di qualità, economizzando le risorse e riducendo gli sprechi), del privato (che potrà aver ragione del suo sacrificio percependo in tempi brevi l’indennità espropriativa) e del resto della collettività (che potrà beneficiare dell’opera realizzata).

A tutto ciò si aggiunga che è di spessore eccezionale la scomparsa, nella nuova disciplina del procedimento dell’occupazione d’urgenza incardinato sulla dichiarazione di indifferibilità ed urgenza dell’opera. Tale novità è il risultato del contestuale recupero di un principio di natura liberal-ottocentesca secondo il quale l’amministrazione, prima di occupare, deve  legittimamente espropriare e diventare proprietaria dell’area di cui intende entrare in possesso e del conseguente corollario secondo il quale neppure urgenti finalità di interesse pubblico possono giustificare il ricorso a procedure abbreviate in cui siano omesse o compromesse le garanzie poste a tutela  del privato proprietario che subisce il sacrificio ovvero (a volerlo leggere in positivo) che è fissata una soglia minima di tutela sostanziale a favore del cittadino sotto la quale non può scendersi, neppure per insopprimibili ed inprocastinabili esigenze di diritto pubblico.

 L’istituto dell’occupazione d’urgenza, sebbene nato come eccezionale ed accessorio rispetto a quello ordinario collegato alla dichiarazione di pubblica utilità, ha costituito, infatti, la pratica principale alla quale le amministrazioni, negli anni, hanno fatto sempre maggiore ricorso, diventando oggetto di abusi e di gravissime distorsioni.

Brevemente si ricorda che sulla base della dichiarazione di indifferibilità ed urgenza dell’opera, l’amministrazione prima si immetteva nel possesso del bene immobile per poi avviare il procedimento espropriativo. Accadeva spesso, però, che, la circostanza che essa non avesse provveduto a perfezionare la procedura espropriativa entro il termine di efficacia quinquennale della dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, non la inibiva nel protrarre, anche dopo la scadenza del periodo di occupazione legittima, il possesso del bene, con nocumento del privato. Quest’ultimo, vittima dell’abuso dell’amministrazione, subiva oltre al danno della mancata percezione dell’indennità di espropriazione, la beffa dell’obbligo del pagamento dei tributi relativi al bene immobile di cui restava (in mancanza di un decreto di esproprio che trasferisse la proprietà in capo all’ente espropriante) formalmente proprietario, sebbene  già da  tempo privato di ogni possibilità di concreto utilizzo. E spesso non gli restava altra strada che  adire l’autorità giudiziaria per chiedere la dichiarazione di illegittimità dell’occupazione ed ottenere, per tale via e con i lunghissimi tempi della giustizia, il risarcimento del danno.

La nuova disciplina, con la previsione di un unico procedimento, nel quale l’amministrazione potrà legittimamente occupare il bene solo in esecuzione del decreto di esproprio (con l’unica eccezione, di cui all’art. 49 T.U., dell’occupazione temporanea di aree non soggette al procedimento espropriativo, ma necessaria per la corretta esecuzione dei lavori previsti su aree limitrofe), rimuove dall’ordinamento la possibilità del ricorso alla procedura dell’occupazione d’urgenza suddescritta, e così facendo elimina, o quantomeno riduce al minimo, il rischio che, nel concreto, l’amministrazione si impossessi dei beni immobili dei privati senza aver prima posto in essere tutte le garanzie indicate dalla legge a tutela di quest’ultimi.

Vedremo, nel tempo, di quali performances le nostre amministrazioni saranno capaci

Bibliografia -Tra i diversi lavori consultati di particolare interesse sono stati i seguenti: F. Caringella: “Il Diritto Amministrativo”, Ed. Giuridiche Simone 2001, pagg 808 e ss.; L. Oliveri: “I principali aspetti procedurali del D.P.R. n. 327/2001”, in Giustizia Amministrativa, pagg 918 e ss.; P. Virga: “Luci ed ombre nel nuovo testo unico sulle espropriazioni” in Giust.it.; A. Pagano: “Introduzione al T.U.”, in “Testo Unico Espropriazioni per Pubblica Utilità”, Ed. Giur. Simone, 2001.