Paola Torretta

(dottoranda in Diritto Pubblico presso l' Università di Perugia)

IL GOVERNO DEL PREMIER: L'ESPERIENZA ISRAELIANA E IL DIBATTITO IN ITALIA

THE PREMIER'S GOVERNMENT: THE ISRAELIAN EXPERIENCE AND THE DEBATE IN ITALY.

The subject of the Premier's government, which seemed hidden together with the failure of the "Two-Chamber Committee", where the semi-presidential model prevailed, has come up again in the debate about the reform of the government, thanks to the constitutional law 1/99 too, which has introduced the direct election of the President of the regional Majority connetted to the Legislative Assembly's confidence, and has revived this proposal.

Part of the doctrine wonders if this "esprit neo-parlamentaire" will contaminate the Italian political system at national plane and, for this reason, we have considered opportune to examine the experience of the State of Israel, where this model, for the first time (in 1992, with the basic law "The Government"), was applied. Israel, for the specific characteristics of the political system, "soaked" of ethnic and religious elements, can't be a model of direct reference. However, it is possible to compare this system with the Italian one and notice the two different ways followed by the two States to razionalize the government: while, infact, the Israelian reform has had an effect only on the form of government, in Italy the political parties have worked only on the electoral system.This comparison has allowed us to plan a project for a whole reform of Italian institutions which concerns both government and electoral system. We refer to the proposal which introduces the indication of the Premier and the power of the Prime Minister to dissolve the Parliament, when he is not supported by a solid majority, in order to avoid frequent extra-parliamentary crises in the course of the legislature.

LE GORVERNEMENT DU PREMIER MINISTRE: L'EXPERIENCE ISRAELIENNE ET LE DEBAT EN ITALIE.

Le sujet du gouvernement du Premier Ministre, qui semblait enseveli avec la faillite de la Commission Bicaméral, dans laquelle, du reste, le modèle semi-présidentiel prévalut, est redevenu objet du débat concernant les possibles modifications de la forme de gouvernement, grâce aussi à l'approbation de la loi constitutionnelle 1/99, qui prévoit l'élection directe du President du Conseil Régional reliée à la confiance de l'Assemblée élective, et qui a, donc, relancé cette proposition à l'échelon national.

Une partie de la doctrine se demande, donc, si cet "esprit neoparlamentaire" contagera le système politique e institutionnel italien sûr le plan national aussi, et pour cette raison, on a estimé necessaire d'analyser l'expérience de l'Etat d'Israël qui, pour la prémière fois, (avec la Basic Law "The Government" du 1992), a appliqué ce modèle. Israël, à cause des caractéristiques si spécifiques du système politique, "pétri" d'elements etniques et religeux, ne peut pas être consideré un modèle direct de référence. Toutefois, une comparaison avec le système italien permet de remarquer les differents chemins essayés par les deux Pays: alors que la réform en Israël a eu une incidence seulement sûr la forme de gouvernement, en Italie, les parties politiques ont agi sûr le système électoral. Cette comparaison nous permet, en outre, de supposer un projet de réforme d'ensemble de l'organisation italienne, concernant soit la forme de gouvernement, soit le système électoral. Nous nous réferons à la proposition d'indication du Premier Ministre, auquel on doit aussi reconnaître le pouvoir de dessoudre le Parlement, lorsque il n'est plus soutenu par une solide majorité, à fin d'éviter les frequentes crises extra-parlamentaires au cours de la législature.

1. A partire dai lavori della Commissione Bicamerale per le Riforme Costituzionali, istituita con l. cost. 1/97, il tema del Governo di legislatura con Premier elettivo, che in passato aveva animato il dibattito sulla "grande riforma delle istituzioni", ha assunto di nuovo un rilievo centrale. Come si ricorderà, in una prima fase, tale ipotesi appariva, tra i componenti del Comitato "Forma di governo", quella maggiormente condivisa. Delle tre forme istituzionali individuate, (presidenzialismo, semipresidenzialismo e premierato), era proprio quest'ultima che sembrava riscuotere un consenso maggiore. Ciò nonostante, il relatore Cesare Salvi presentò, il 13 maggio, tre documenti dai quali emergeva, in modo sempre più chiaro e contrariamente alla prima fase dei lavori, la prevalenza del modello semipresidenziale, sul quale l'intera Commissione espresse voto favorevole.

Definitivamente bocciato dalla Bicamerale, il sistema del Governo del Premier è tornato ad essere oggetto delle discussioni circa la riforma della forma di governo, anche grazie alla recente approvazione della l. cost. 1/99 "Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle regioni", la quale ha indubbiamente riaperto uno spazio favorevole, anche a livello nazionale, per un Governo del Premier.

E, come afferma Clementi, "se questo esprit neoparlamentaire ha in sé una forza di attrazione tale da aver già catturato il nostro ordinamento sul piano comunale, provinciale (l. 81/93) e regionale (l. 43/95 e, ora, l. cost. 1/99), è pensabile che il sistema politico-istituzionale italiano possa evitare, anche a livello nazionale, una soluzione di questo genere?"

A questo interrogativo sono dedicate le seguenti brevi note riguardanti il dibattito sulla razionalizzazione del governo parlamentare in Italia, e che assumono come parametro di comparazione l'esperienza d'Israele, Paese nel quale per la prima volta è stata attuata la forma di governo neoparlamentare (o più propriamente, ad elezione diretta del Premier).

2. Acquisizione consolidata nella letteratura costituzionalistica e politologica è che la conformazione del sistema elettorale sia strettamente connessa alla forma di governo di un Paese. Ciò nonostante, in un primo momento, non essendo tale tematica argomento costituzionale (in senso stretto e per certo verso formalistico), "la riforma della legge elettorale era stata deliberatamente tenuta fuori dalla porta" della Commissione Bicamerale, più che altro per il fondatissimo timore che si rivelasse dirompente rispetto agli equilibri compromissori che si andavano delineando. Tuttavia, a causa dell'evidente intreccio tematico e del fatto che tale problematica fosse molto delicata e di grande rilevanza per i partiti, "la legge elettorale fece inevitabilmente irruzione nel dibattito della Commissione bicamerale dalla finestra, con l'accordo sui ritocchi da apportare alla legge elettorale. Di essi, la Commissione nel suo insieme venne messa a conoscenza in una delle ultime sedute di giugno 1997, quando il presidente D'Alema ne lesse i principi ispiratori, che la Bicamerale nemmeno votò in quanto riteneva, inizialmente, di non essere abilitata a farlo.

Da quel momento, però, appare chiaro che quella riforma, "scribacchiata a casa Letta",avrebbe occupato prepotentemente la scena politica, condizionando i destini della Bicamerale e lo sviluppo del processo riformatore, tanto che Fini e Berlusconi dichiararono che, senza quella specifica legge elettorale, l'intero edificio riformatore sarebbe crollato. Nondimeno, erano altrettanto visibili le perplessità che il testo della riforma elettorale suscitava, segnalandosi come incoerente per una "democrazia che volesse diventare maggioritaria, decentemente bipolare, efficacemente governata da un leader legittimato, nella misura del possibile, direttamente dagli elettori." La sua combinazione di un premio di maggioranza, innestato su un sistema maggioritario e attribuito in un secondo turno, consentiva proprio ai partiti minori di richiedere molto senza concedere, neppure per tutta la legislatura, il loro leale apporto. Il risultato, quindi, ancorché originale, non pareva proprio il meglio per bipolarizzare la dinamica politico-elettorale e così il patto della crostata finì per dimostrare la propria indigeribilità ancor prima di diventare il "Mattarellum 2". Tuttavia esso produsse un effetto fino ad allora sicuramente impensabile, vale a dire il rilancio del movimento referendario con due obiettivi di massima. Innanzi tutto, segnalare la portata del dissenso dell'opinione pubblica rispetto agli equilibri di basso profilo che andavano registrandosi in Bicamerale; in secondo luogo intervenire, in itinere, sulla legge elettorale vigente, al fine di bloccare il Mattarellum 2 e di disegnare un nuovo sistema elettorale più linearmente maggioritario.

Insomma, il sistema politico italiano sembrava condannato a navigare nella transizione, senza nessun approdo istituzionale, a meno che non si facesse ricorso allo strumento del referendum elettorale, il quale pur rimanendo insufficiente a fare dell'Italia una democrazia maggioritaria europea, sarebbe servito a tenere viva la necessità di una riforma costituzionale complessiva. Il progetto di consolidare una democrazia maggioritaria si celebrò nell'aprile del 1999, allorché si tenne la consultazione che aveva ad oggetto l'abrogazione della quota proporzionale prevista nel sistema elettorale vigente. Quindi, in caso di vittoria dei "sì", anche il 25% dei deputati originariamente eletti con la scheda proporzionale, sarebbe stato eletto con il maggioritario di collegio. Il quorum fu mancato per un soffio (circa 200.000 elettori, lo 0,4% del corpo elettorale) e tra i votanti l'opzione abrogazionista aveva ottenuto una schiacciante maggioranza del 91,5%. Il mancato superamento della soglia dei votanti pesò come un macigno, indebolendo ulteriormente quel po' di meccanica bipolare che si era faticosamente fatta strada fra l'opinione pubblica e alcune forze politiche. Sommandosi poi al fallimento della Bicamerale e allo spostamento al centro di Forza Italia, tale risultato, infatti, non solo aveva salvato le forze minori, ma le aveva rese più sicure e spregiudicate, com'è tipico di chi è rinfrancato dall'essere appena scampato a un grave pericolo. A questo punto, il vero nemico dei referendari era rappresentato dall'astensionismo: la riserva di credito dei cittadini nei confronti della classe politica era esaurita. Come affermò Cartocci:" Sarà arduo convincere gli elettori che vale ancora la pena scomodarsi per andare a votare, che un altro "sì" nel quarto referendum elettorale può essere un efficace pungolo per costringere i politici a continuare quel processo riformatore che era nato proprio sulla spinta dei "sì" del '91 e del '93." Secondo l'autore, dalle regole elettorali si deve partire: un nuovo Parlamento eletto con regole più decisamente maggioritarie potrà approntare anche le altre, necessarie, riforme "Se dunque nel '91, nel '93 e nel '99 era necessario andare a votare per cambiare, tanto più lo è nel 2000."

Nel maggio dell'anno successivo, la situazione si presentava significativamente cambiata, non a livello dell'opinione pubblica, pervicacemente favorevole alla riduzione del numero dei partiti e ad una iniezione maggioritaria nel sistema elettorale, ma a livello di schieramento dei partiti, di congiuntura e di opportunità politiche. Mentre il centro-sinistra, infatti, non era riuscito a raggiungere nessuna posizione comune di qualche interesse e di qualche validità sul tipo di riforma elettorale necessaria e utile al buon funzionamento del sistema politico, Berlusconi aveva portato a termine la sua conversione proporzionalistica. E invece di lasciare la libertà di voto ai suoi elettori, come aveva molto generosamente concesso nell'aprile del 1999, questa volta, per puro interesse di parte, si pronunciò per una chiara astensione. Naturalmente, anche la conversione proporzionalistica era motivata da interessi di parte. Non soltanto il leader di Forza Italia voleva ridurre il peso di Fini dentro quella che da qualche tempo definiva la Casa delle Libertà, ma doveva anche attrarvi il proporzionalista Umberto Bossi. Inoltre, desiderando ricostruire un'organizzazione politica quanto più possibile simile alla Dc, soltanto un sistema elettorale proporzionale sembrava idoneo a raggiungere tale obiettivo. Ora è evidente che in una situazione siffatta, in cui gli attori pensano ed operano essenzialmente sulla base di considerazioni particolaristiche e di brevissimo respiro, diventa ancora più arduo il cammino delle riforme, tanto più che, dopo il 20 maggio 2000, appare sempre più difficilmente praticabile la strada della pressione diretta dell'elettorato.

3. La Legge Fondamentale dello Stato di Israele sul Governo, adottata nel 1992, ha introdotto un assetto istituzionale che presenta difficoltà di inquadramento, allo stato attuale della teoria delle forme di governo. Tale forma di governo costituisce, invero, la prima realizzazione a livello statale di un sistema che è stato più volte proposto in passato in altri Paesi. Con l'introduzione dell'elezione diretta del Primo Ministro, Israele ha cessato di essere una democrazia parlamentare pura. Nei sistemi parlamentari l'Esecutivo "emerge" dal Legislativo, vi è cioè una derivazione di poteri, mentre dal 1996, il Capo del Governo non è più il frutto di un voto parlamentare, bensì viene eletto dal popolo separatamente. L'elezione diretta del Premier ha dunque svincolato l'Esecutivo dal Legislativo, smantellando quel sistema parlamentare puro che lo Stato di Israele aveva avuto fin dalla sua nascita. Tuttavia non si può affermare che Israele sia passato nella categoria dei regimi presidenziali, poiché il Primo Ministro rimane responsabile verso la Knesset e deve essere un suo membro, in violazione, quindi, del principio della separazione dei poteri. E, nemmeno, rientra nel sistema semi-presidenziale, in quanto quest'ultimo è un regime "misto", nel quale un presidente eletto direttamente dal popolo coesiste con un governo guidato da un Primo Ministro, che dipende dalla fiducia del Parlamento.

Con le elezioni del 1996, invece, Israele è diventato un modello distinto da quelli che fino ad ora sono stati presi in esame nell'ambito degli studi sulle forme di governo. Ma vediamo di esaminare i contenuti della riforma del 1992, la Basic Law "The Government", che prevede un Capo del Governo eletto direttamente dal corpo elettorale e contestualmente (ma con voto separato) al Parlamento, secondo il brocardo latino aut simul stabunt aut simul cadent.

Benché la sua legittimazione derivi dall'espressione della sovranità popolare, il Premier ed il suo Governo devono ottenere, entro quarantacinque giorni, un esplicito voto di fiducia iniziale, espresso dalla Knesset a maggioranza assoluta dei membri, l'assenza del quale comporta il ricorso a nuove elezioni, entro i successivi sessanta giorni. La durata in carica del Primo Ministro deve corrispondere a quella del Parlamento, mostrando così di voler porre in essere un governo che duri un'intera legislatura, pena il ricorso ad uno scioglimento automatico.

Altri quattro casi possono, inoltre, determinare lo scioglimento automatico e contestuale di Governo e Assemblea legislativa quali: l'approvazione di una mozione di sfiducia, su proposta parlamentare, nei confronti del Premier votata dalla maggioranza assoluta dei membri della Knesset; l'approvazione di una mozione di sfiducia, questa volta, su proposta del Primo Ministro e con l'assenso del Capo dello Stato; la mancata approvazione a maggioranza assoluta della legge di bilancio entro tre mesi dall'inizio dell'anno finanziario e, infine, la votazione a maggioranza assoluta dei membri della Knesset a favore dell'autoscioglimento. Il sistema così descritto sembra apparire in chiaro equilibrio. Ma è a questo punto che si manifesta la peculiarità israeliana con la previsione di c.d. special elections, previste soltanto per il Primo Ministro, le quali rappresentano "un'autentica alternativa per bypassare" lo scioglimento contestuale dell'Assemblea e del Governo. La strada delle elezioni speciali si può percorrere a seguito di una mozione di sfiducia nei confronti del solo Premier, votata da una maggioranza qualificata di ottanta membri della Knesset; in caso di dimissioni o impedimento permanente del Capo dell'Esecutivo; per la mancata presentazione della compagine governativa in Parlamento entro il termine prescritto; in caso di impeachment; a seguito della perdita dello status di parlamentare del Premier; quando questi venga colpito da voto di sfiducia a maggioranza assoluta della Assemblea in caso di "indegnità morale" e, infine, se il numero dei ministri scenda sotto il minimo di otto senza che ne vengano nominati altri entro settantadue ore.

Le finalità perseguite dalla riforma attuata nello Stato di Israele erano quelle di migliorare una situazione politica deteriorata e di aumentare la governabilità. La natura estremamente frammentata del sistema politico, infatti, aveva creato serie difficoltà ai governi, tanto per la loro formazione, quanto per la loro sopravvivenza. I fautori della riforma speravano, quindi, che l'elezione diretta del Primo Ministro avrebbe ridotto il numero, la dimensione e l'influenza dei partiti minori in Parlamento, senza peraltro limitare la natura rappresentativa (proporzionale) del sistema elettorale utilizzato per la Knesset. Essi auspicavano, cioè, che il voto separato per il Premier, richiedendo la maggioranza assoluta, avrebbe limitato la competizione ai due partiti maggiori e incentivato un voto a loro favore anche a livello di elezioni parlamentari. I risultati delle elezioni del 1996 hanno però smentito tale previsione: a causa della possibilità del voto diviso ( split-ticket voting), che di fatto ha incrementato la composizione multipartitica della Assemblea legislativa, i due partiti maggiori sono risultati ridimensionati, lasciando così il Premier con una base di consenso alquanto ridotta. Di conseguenza, la riforma elettorale non solo non è stata in grado di fornire una soluzione al problema per la quale era stata concepita, ma l'ha persino aggravato. La disponibilità dei due voti ha, infatti, consentito agli elettori di dividere le loro preferenze e di creare una gerarchia di voto fondata su motivazioni differenti. Poiché i due candidati-premier hanno impostato la loro competizione soprattutto sulla politica estera e sulla sicurezza e, più precisamente sul processo di pace, gli elettori hanno adottato questo come criterio per scegliere tra Peres e Netanyahu. Quindi, il voto razionale, posizionale è stato posto alla base dell'elezione del Primo Ministro. Invece nell'elezione della Knesset, dove il richiamo dei partiti si presentava molto più particolaristico, gli elettori hanno potuto esprimere un'identità più specifica, votando secondo l'appartenenza ideologica. Così, le elezioni del Capo del Governo sono "divenute l'arena delle opinioni generali mentre la Knesset è divenuta l'arena delle opinioni particolari." La nuova forma di governo non è nemmeno riuscita a soddisfare l'obiettivo dell'aumento di governabilità. Infatti, con l'elezione diretta del Primo Ministro, la scelta del Capo dell'Esecutivo non è più nelle mani dei leader di partito, né è il risultato di trattative nell'ambito del processo di formazione della coalizione di governo. Quindi, nonostante sia in grado di creare una coalizione in modo relativamente facile, il Premier deve poi affrontare il compito, sempre più difficile, di tenerla unita e di mantenere la sua coesione parlamentare.

Tra storia e politica, sia gli anni del governo Netanyahu, sia quelli nei quali furono al potere le forze laburiste (elezioni 1999) possono essere ricordati come il periodo in cui il Paese ha dimostrato la propria ingovernabilità. I risultati elettorali, infatti, costrinsero i rispettivi Premiers a formare dei governi di larga coalizione. Essi si trovarono di fronte ad un Parlamento formato da forze portatrici di interessi ed istanze non solo diversi, ma anche contrapposti e riuscirono a raccogliere una maggioranza solo in seguito a serrati negoziati e molti compromessi.

L'esame delle vicende israeliane, sia passate sia più recenti, suggerisce una considerazione: quale che sia la forma di governo, presidenziale, semipresidenziale, parlamentare, neoparlamentare, il rapporto tra il Governo e il Parlamento tende a incrinarsi sempre per ragioni politiche e difficilmente trova gli sbocchi giuridico-formali contemplati dalle varie Costituzioni o leggi fondamentali.

L'esperienza dello Stato di Israele, infine, ci consente di evidenziare che, quando la competizione per la premiership diventa il principale elemento di conflitto, si pone allora il problema di "andare in Inghilterra senza i partiti inglesi", e alcuni autori suggeriscono di correggere o i sistemi elettorali o la forma di governo. Da questo punto di vista, il parallelo è evidente con l'esperienza italiana. Se la riforma italiana ha inciso solo sul sistema elettorale, nel caso israeliano, l'azione riformatrice proprio per l'intangibilità del sistema elettorale, che è specchio delle diverse anime di questo Paese, ha inciso soltanto sulla forma di governo. Occorre però chiedersi, avendo preso atto del fallimento di queste due soluzioni adottate singolarmente, se l'obiettivo di una stabile democrazia non possa essere realizzato intervenendo su entrambi i fronti (sistema elettorale e forma di governo). Perché, una cosa sembra certa, la modifica del sistema elettorale, che ha preso avvio con la pronuncia referendaria del 1993, da sola si è rivelata insufficiente a produrre la dialettica bipolare che si era prefissa.

4. Come abbiamo osservato nel paragrafo precedente, la riforma israeliana non ha ottenuto i risultati, tanto attesi, della maggior governabilità e della bipolarizzazione del sistema politico. Israele, per le caratteristiche così specifiche del sistema politico, così intriso di interferenze dell'elemento etnico-religioso, non può divenire, dunque, un modello di riferimento diretto per nessun altro Paese. Tuttavia, da tale esperienza, possiamo trarre un'importante lezione: se è vero che un rafforzamento del ruolo del Premier può essere un elemento di stabilità dell'Esecutivo, è altrettanto vero che questa preminenza deve avere una base politica, una derivazione motivata e fondata politicamente. La configurazione stessa della forma parlamentare implica, infatti, un rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento, ed è solo da quest'organo che l'Esecutivo trae potere e legittimazione ad esercitarlo. L'innesto di un elemento della forza e della portata dell'elezione diretta del Primo Ministro può travolgere il sistema parlamentare e rendere la maggioranza strumento esecutivo del Governo. Si pone allora il problema di come raggiungere l'obiettivo della maggiore stabilità conservando il suddetto rapporto fiduciario.

Alcuni strumenti di stabilizzazione dell'Esecutivo possono essere introdotti nel nostro ordinamento combinando, come si affermava in precedenza, alcune modifiche sia sul piano della legge ordinaria sia a livello costituzionale, come suggerito da ultimo dal rapporto Maccanico sulle questioni istituzionali.

Iniziando dal primo versante, una soluzione potrebbe consistere nella previsione dell'indicazione del Premier, attuata con una variazione alla legge elettorale (ordinaria) che induca le coalizioni che si fronteggiano ad indicare il candidato alla Presidenza del Consiglio, mantenendo l'elezione parlamentare del Primo Ministro.

In base a tale modello, la fiducia parlamentare non verrebbe intaccata, non essendo l'indicazione popolare giuridicamente vincolante. E' evidente, però, che è ben difficile pensare che un organo politico e rappresentativo della volontà del corpo elettorale possa completamente prescindere da un'indicazione di questo tipo, salvo il caso in cui non risulti chiaro l'esito elettorale e, dunque, la stessa indicazione popolare. Ed è proprio in questa occasione che la forma di governo parlamentare può utilizzare, con più evidenza, una delle sue specifiche caratteristiche, che garantisce la tenuta del sistema e rappresenta un fattore di flessibilità del modello: il potere mediatorio e di risoluzione degli stati di crisi del Presidente della Repubblica. Il Capo dello Stato, nella sua funzione di garante degli equilibri politico-costituzionali, proporrà una soluzione al Parlamento e a quest'ultimo spetterà, poi, la decisione definitiva con un atto di piena responsabilità politica.

Pur condividendo lo spirito di una riforma incentrata sull'indicazione del Premier, si ritiene che essa debba essere accompagnata da ulteriori modifiche costituzionali utili a favorire la stabilità dell'Esecutivo.

Questo modello, infatti, che viene avvicinato e a volte definito in modo ambiguo come "cancellierato" ma che, di fatto, richiama il sistema Westminster, in quanto consente ai cittadini di pronunciarsi sul governo e sul Primo Ministro, pur non ricorrendo all'elezione diretta di quest'ultimo, non sarebbe in grado, da solo, di condurre ad un coerente bipartitismo e di scongiurare fenomeni di fragilità della maggioranza in corso di legislatura.

Troppo spesso si cade nell'errore di credere che l'automatica trasposizione di un sistema di governo in un Paese produca gli stessi effetti avuti nello Stato assunto come parametro di comparazione.

Nella Repubblica Federale Tedesca, in cui questo modello è applicato, è in effetti la delineazione di processi storico-politici che ha determinato la formazione di due grandi partiti coesi e, conseguentemente, la coincidenza tra leadership di partito e premiership, piuttosto che la conformazione giuridica della forma di governo. L'elezione parlamentare del Cancelliere si è limitata a "fotografare", a ratificare il sistema politico esistente.

Occorre, quindi, introdurre nel nostro sistema meccanismi idonei a razionalizzare il governo parlamentare. A tale scopo i fautori del Cancellierato mutuano da questo sistema l'istituto della sfiducia costruttiva, ma è probabile che tale misura in Italia possa risultare vana, in quanto fino ad oggi mai si è verificato che un governo sia stato costretto a dimettersi in seguito ad un voto di sfiducia del Parlamento.

Inoltre, l'effetto che produce la sfiducia costruttiva è quello di portare alla formazione di un nuovo Esecutivo bypassando il corpo elettorale. Si corre, quindi, il rischio di non rispettare l'indicazione popolare, contraddicendo le finalità della riforma stessa. Non a caso, anche nella Repubblica Federale Tedesca, nell'unica ipotesi in cui lo strumento ha trovato applicazione (nel 1982), la nuova coalizione al potere sentì, di lì a poco, la necessità di andare alle urne per dare la possibilità agli elettori di esprimersi sul mutamento intervenuto e testimoniando, così, la consolidata convenzione della scelta del Cancelliere e del suo governo da parte dei cittadini.

Ed è proprio l'affermazione di tale prassi che ha contribuito al sorgere di una caratteristica del sistema tedesco che fino ad ora è stata trascurata nel processo di riforma italiano e che invece costituirebbe, a nostro parere, un valido fattore per superare le difficoltà di tenuta della maggioranza parlamentare. Si tratta del potere del Primo Ministro, il quale ritenga di non godere più di una solida maggioranza in Parlamento, di determinare lo scioglimento delle Camere, in aggiunta all'ipotesi specificatamente prevista dalla costituzione (art. 68 Grundgesetz). Tale innovazione, infatti, garantirebbe dalle frequenti crisi extraparlamentari provocate dai "fenomeni migratori" dei deputati da un gruppo parlamentare all'altro, che hanno caratterizzato le ultime legislature, oltre che il rispetto del mandato politico espresso dal corpo elettorale in sede di elezioni politiche.

Infine la riforma potrebbe essere completata con la previsione di un premio di maggioranza per lo schieramento che abbia ottenuto il maggior numero di voti nelle elezioni, al fine di incentivare la formazione di coalizioni e di produrre un esito elettorale di netta indicazione di una maggioranza.

Concludendo, il clima di disillusa rassegnazione evidenziatosi nell'ultima tornata referendaria dimostra, come in precedenza sottolineato, che gli elettori hanno abdicato al proprio potere riformatore e, in siffatta situazione, spetta ora alle forze politiche accantonare gli interessi particolaristici che fino ad oggi hanno bloccato le riforme e impegnarsi a rendere effettivi i principi di una corretta e funzionale democrazia, attraverso una seria e complessiva riforma delle istituzioni.

Parafrasando, quindi, il pensiero di Rafael Sanchez Ferlosio, possiamo affermare che, volendo, le soluzioni si trovano sempre: ma forse è proprio questa la cosa più sospetta.

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