La forma di governo regionale: (poche) certezze e (molti) dubbi tra qualità della legislazione e riforma "federalista" della stato.

Marco Plutino

(Dottorando in Diritto pubblico interno e comunitario presso la Seconda Università di Napoli)

1.Una premessa metodologica: la regione tra ente "politico" e amministrazione.

Definendo sinteticamente la forma di governo come l'insieme dei rapporti intercorrenti tra gli organi costituzionali dello stato, segnatamente circa l'allocazione del potere politico, dunque, innanzitutto con riferimento alla distribuzione dell'indirizzo politico, può sorgere un dubbio circa la stessa possibilità di configurare una "forma di governo" regionale, in senso tecnico. Il carattere "derivato", ed in particolare non costituzionale (: non detentore pro quota di sovranità) degli organi regionali osterebbe a tale definizione. La quale è d'altra parte di natura stipulativa, dunque "disponibile" a patto di precisazione adeguate (cfr. G. U. Rescigno; ora Pastore, su questa rivista).

Tuttavia, a considerare la indubbia esistenza di un circuito dell'indirizzo politico autonomo tra alcuni organi della regione, la dottrina prevalente ha ritenuto di poter utilizzare la nozione con dignità scientifica. Le regioni sono d'altronde diverse dagli enti locali proprio per la natura politica, e non meramente amministrativa, tale da far ritenere penalizzante la frequente utilizzazione di espressioni quali "organizzazione" come oggetto della propria disciplina (Ruggeri). Si sorvola peraltro sulla possibile distinzione, in base alla stessa dottrina, tra "forma di governo", intesa quale "organizzazione" degli organi regionali (organizzazione. "costituzionale", secondo la terminologia di Paladin) e "forma di regione", trasposizione sul piano regionale della nozione di forma di stato (rapporto tra apparato regionale e comunità). Su tale distinzione si avrà modo si tornare di seguito.

Ad ogni modo tale orientamento, quasi mai contestato, ha trovato finalmente una conferma testuale nel nuovo art. 123 introdotto con la legge cost. n. 1 del 1999 che menziona l'espressione "forma di governo". Tale risultato, a parte la sua dubbia novità, poteva essere diversamente raggiunto, e forse sarebbe stato più prudente l'uso di circunlocuzioni. E' appena il caso di aggiungere che non è necessariamente positiva l'uso di un termine tipicamente dottrinario ("teoretico.-dommatico": Mangiameli) quale quello di "forma di governo" , giacchè l'ansia sistematizzatrice del legislatore anche ove voglia apportare un quid di trasparenza, non di rado va in direzione opposta (D'Atena cfr "riserva di legge" ex l. n.400 del 1988) o ha finalità retoriche o di comunicazione politica, anche contingente (si pensi all'uso del lemma "federale" e alle sue varie declinazioni, poi espunto; cfr. infra). Del resto ciò potrebbe rappresentare una innovazione formalmente rimarchevole se è vero che autorevole dottrina, avalutativa in parola, ha ritenuto che l'espressione non sarebbe mai comparsa finora in un testo costituzionale (Barbera).

Per completezza va ricordato che l'orientamento per cui le regioni hanno da sempre, ma ora più che mai con certezza, una propria forma di governo, oggi incontra i dubbi di chi, progetto di riforma alla mano, riscontrando nel merito del riparto di competenza un ruolo meramente amministrativo della Regione, si è chiesto in cosa consistesse ormai la sua strutturale "politicità" (Falcon).

Nella tradizionale dottrina però la definizione in via problematica della forma di governo regionale è stata rapportata, dando per risolto il nodo dell'esistenza, alle notevoli difficoltà di interpretazione, frutto di una scarsa attenzione del Costituente e di una eccessiva concisione del dato positivo (per tutti Paladin). Tale base di partenza ha fatto da sempre ritenere insufficiente, ai fini dello studio della forma di governo regionale, la interpretazione letterale della Carta Costituzionale. La norma costituzione resta tuttavia giocoforza l'ancoraggio di tutta la disciplina: tale ancoraggio è oggi da ravvisare nella stessa legge cost. n. 1 del 1999 giacchè la restante parte della revisione del titolo V, ormai giunto nel porto (quasi) sicuro della approvazione in via definitiva, si occupa precipuamente o di tematiche rientranti nell'articolazione della forma di stato o di quella che viene chiamata la "forma di regione", con largo spazio ai rinnovati rapporti con gli enti locali e gli enti regionali. Da questo punto di vista la chiarezza della categorie nel legislatore costituzionale si è dispiegata con apprezzabile precisione.

Del resto è evidente quanto la mutazione tanto della forma di stato che della forma di regione incidano sulla stessa percezione della forma di governo regionale e dei suoi operatori; ma con ciò non si aggiunge nulla di diverso al tradizionale legame tra forma di stato e di governo a livello statuale (ne rimarca anzi la tardiva differenziazione, portato di un lungo processo storico, G. U. Rescigno).

 

2. La nuova potestà statutaria.

E' evidente che la forma di governo regionale è disciplinata innanzitutto dal suo atto organizzativo fondamentale, cioè dallo statuto, "nei limiti" di quanto dispone la Costituzione; in questo senso va letta l'affermazione per cui è stato introdotto direttamente solo un "canovaccio" di forma di governo (Cammelli). Il limite costituzionale è ormai l'unico limite esplicito che incontra lo statuto; l'aver espunto il limite dell'armonia con le leggi della Repubblica è conforme alla (quasi) piena autodeterminazione della propria forma di governo. Essendo divenuto lo statuto un atto anche formalmente regionale, al di là della sua qualificazione, è indubbio che le regioni siano, sulla carta, padrone in larga misura della propria forma di governo. In precedenza si lasciava spazio ad una "organizzazione interna" che di fatto non poteva che muoversi nel pur larghissimo spettro dell'idealtipo parlamentare. E' noto che in fatto era prevalsa, nelle regioni a statuto ordinario, una medesima lettura assembleare, con una forte "centralità" del Consiglio. Tale situazione era chiaramente prefigurata già nella legge Scelba del 1953 e portata alle sue conseguenze estreme negli statuti del 1970 - 71. L'assetto trovava piena rispondenza nel sistema delle fonti dato che attribuiva all'organo legislativo la potestà regolamentare, proprio mentre veniva definito quasi in tutte le soluzioni come il luogo della determinazione dell'indirizzo politico e amministrativo (conferendo alla Giunta una mera proposta: cfr. Paladin) e in certune di ogni competenza residuale; e dall'incisione su questo assetto infatti, a conferma della idoneità a esprimere le relazioni sostanziali tra organi, cioè a essere riflesso e supporto della forma di governo, è iniziata la "riforma". La diversa allocazione della potestà regolamentare è importante, anche se giustamente viene privata di connotati "epocali" in base ad elementi di fatto pregressi già largamente emersi (cfr. Angiolini). Non manca neanche chi (R. Tosi), in base ad una interpretazione restrittiva della norma costituzionale (art. 121 C. III Cost.) ritiene tale opzione non chiaramente delineata nella espressione della "emanazione" dei regolamenti, con la conseguenza che lo statuto potrebbe decidere di "mantenere" la potestà in capo al Consiglio (contra Falcon) o di individuare soluzioni intermedie (De Siervo). In conclusione si tratta di un passaggio fortemente ambiguo e come tali si è riproposto in prassi (si veda l'attenta analisi di Tarli Barbieri). Tale ambiguità ci pare frutto anche del modo di legiferare, sempre più incline a tecniche manipolatorie (da "taglia e incolla"), di cui non vengono sempre apprezzati dal legislatore gli effetti.

3. La scelta della forma di governo, in generale.

La legge n. 1 del 1999 realizza per le regioni ad autonomia ordinaria, una netta cesura: con una norma solo dispositiva, e dunque derogabile, prevede una forma di governo improntata al "presidenzialismo", creando una forma di governo "preferenziale" (R. Tosi). Non mancano in verità caratteri "duali", come la contemporanea elezione di presidente e consiglio, la previsione della mozione di sfiducia (motivata) da parte del secondo verso il primo (sui cui rischi cfr R. Tosi), e, ma in base ad una legge del 1995, la previsione di un premio di maggioranza che tende ad associare al presidente una maggioranza consiliare. Per certi versi insomma più una trasposizione del parlamentarismo razionalizzato (o "neoparlamentarismo": Pitruzzella, Volpi) con istituti suoi tipici che una forma monistica di tipo presidenziale; ciò ha fatto dire in dottrina che il sistema ha due "centralità" (Bin) o che porta in sé i segni di due forme di governo (Ruggeri).

E' questo confusione (Mangiameli) o comunque le incertezze interpretative che ne discendono (ancora R. Tosi) che spingono ad una valutazione non sempre positiva del meccanismo della norma dispositiva o derogabile, introdotto per la prima volta a livello costituzionale. Anche per questa parte si torna all'attualissimo tema della "qualità della legislazione" e del modo di produzione delle norme.

Del resto, va pure detto, che la necessità di un intervento di riforma complessivo del titolo V, oggi intervenuto, forse rendeva preferibile (o addirittura inevitabile?) un margine di elasticità delle norme. E' un autore pure contrario a tale soluzione (nella quale vede il rischio del ripresentarsi della "teoria dei poteri impliciti") che ne fornisce implicita conferma laddove fa notare che contesti normativi e politico-istituzionali diversi possono portare a lettura profondamente distanti delle norme approvate (Mangiameli).

In ogni caso del tipo neoparlamentare (che di per sé si presta a varianti significative e a interpretazioni difformi se non ad una netta bipartizione, cfr Volpi) sicuramente non è accolta la regola positiva della incompatibilità formale tra membri del consiglio e della giunta, con evidente finalità di non svuotare l'alterità tra controllati e controllori. Eppure significativa che tale regola, a tutto beneficio della funzionalità del Consiglio, nella prassi va affermandosi (ma i consiglieri non mostrano apprezzamento, con sorpresa dei nostri Candido!) come incompatibilità di fatto o meglio scelta preferenziale degli assessori all'esterno del consiglio.

Ad ogni modo se centro di tutto è la elezione diretta, non pochi elementi problematici sorgono dal possibile superamento di tale previsione con legge regionale, la quale rispetti i limiti fondamentali stabiliti con legge della repubblica (sui quali infra). Un contesto proporzionalistico potrebbe confliggere o creare negoziazioni permanenti con la logica prevalente nella riforma della personalizzazione.

Dunque le regioni ad autonomia ordinaria, con i loro statuti, dovranno rispettare le norme di rango costituzionale, salvo quelle dispositive; le regioni ad autonomia differenziata, i cui statuti sono però approvati con legge costituzionale, potranno modificare anche il titolo V della Costituzione, con il limite unico dei principi fondamentali.

Per entrambe in ogni caso lo Statuto si pone come mera norma dell'organizzazione, secondo il modello già proprio degli statuto ordinari, e non come regolante anche il riparto delle competenze secondo il modello spagnolo (D'Atena). In questo quadro generale riduttivo (che rende ancor più retorico parlare di mini-costituzioni) è possibile parlare di "forma di governo".

Rispetto all'organizzazione "interna" di cui il vecchio art. 123 Cost., ha più senso oggi parlare di forma di governo regionale in quanto l'organizzazione regionale viene ampliata al suo segmento "costituzionale" (D'Atena, Paladin; in tal senso Ruggeri parla dello statuto come "fonte costituzionale" della Regione). E' indubbio, potenzialmente attivabile, l'accrescimento degli spazi di libertà nella scelta delle opzioni, con la sola esclusione della forma di governo direttoriale, che non pare praticabile per l'assenza di un collegio con funzioni di capo dell'ente (Ruggeri) e degli estremi parlamentari "puro" e assembleari, mentre restano praticabili tutte le ipotesi intermedie (è ancora valida a riguardo l'osservazione di Paladin) anche se, si può aggiungere, la norma lascia adito ad alcuni dubbi interpretativi attorno al meccanismo della mozione di sfiducia. I dubbi circa la regolamentazione di tali istituto potrebbero ridurre di non poco la scelta statutaria (cfr. Volpi per una dettagliata disamina delle interpretazioni possibili).

Così la scelta "preferenziale" operata dal potere di revisione costituzionale ribalta la scelta pregressa dalla quale si ricavava con nettezza l'esclusione della forma presidenziale (cfr. Paladin).

Ad ogni modo, solo per questa parte per la verità l'opinione citata, che sottolinea la novità di una forma di governo, si sottrae ad un certo formalismo, come viene del resto riconosciuto. Un problema di ampiezza dunque, ma non per questo riducibile al solo dato "quantitativo".

L'esperienza della forma di governo regionale ha dimostrato del resto quanto tale tematica sia interrelata a quella della forma di stato, dall'assetto della autonomie, al sistema politico, alle leggi elettorali. Non solo, ma la forma di governo regionale oggi si spinge anche a comprendere i rapporti tra essa stessa (l'apparato nel suo insieme) e la comunità regionale nel suo complesso, cioè la cd. "forma di regione" (Ruggeri) con riferimento prevalente ma non esclusivo agli enti infraregionali e all'organizzazione dei poteri. Si tratta a ben vedere di quello che un tempo era configurato come contenuto "eventuale" dello Statuto (benchè normalmente presente), e che oggi deve essere oggetto di disciplina statutaria. In senso parzialmente diverso vi è chi (Mangiameli) ritiene propria della stessa definizione di forma di governo regionale quella che altri ritengono essere la forma di regione, cioè la proiezione a livello regionale della nozione dommatica di forma di stato.

Ciò che è oggi contenuto "necessario" della statuto non per questo è anche "esclusivo" di questo perché è indubbio che alla definizione della "forma di regione" debbano concorrere con lo statuto, anche la norma costituzionale e la legge della Repubblica in materia elettorale limitatamente ai "principi fondamentali".

 

4. L'organizzazione dettagliata della forma di governo ex l. cost. n. 1 del 1999.

Dunque la sostanziale novità della legge, autonomia statutaria a parte, resta la elezione diretta e a suffragio universale del Presidente della Giunta regionale. Il precedente immediato, come è noto, è venuto dalla spinta alla personalizzazione e al "presidenzialismo" sperimentata con successo negli enti locali negli anni '90, a partire dalla legge n. 83 del 1993. A fronte di tale situazione restava effettivamente squilibrata la posizione del Presidente della Giunta regionale di cui ancora si discuteva se fosse in posizione di supremazia rispetto agli altri membri della Giunta o se fosse un primus inter pares.

Quanto al sistema di elezione la legge costituzionale contiene un riferimento a ben tre discipline che vanno armonizzate: a quella costituzionale ("virtuale": Volpi) si aggiunge quella statutaria definitiva ma futuribile, e quella "transitoria", vigente ma provvisoria, stabilita all'art. 5. Alle norme statutarie corrisponderanno in futuro dei "principi fondamentali" per i sistemi di elezione regionali, stabiliti con legge della Repubblica.

Nelle regioni ad autonomia ordinaria dunque il capolista di una lista regionale il quale abbia conseguito il maggior numero di voti e dunque risulti vincente è (eletto) Presidente della Giunta, potendo nominare o revocare (art. 122 co. 5) assessori. Questi potranno essere anche esterni al Consiglio, secondo una lettura univoca ma non esplicita delle norme, peraltro già ampiamente percorsa nelle vicende post-riforma. In coerenza con tali poteri gli è attribuita la responsabilità e la direzione dell'attività della giunta. E' prevista l'elezione di un Vice Presidente, ma si tratta di disposizione di scarso interesse scientifico dato che non è in grado di alternare minimamente i rapporti tra Presidente (e sua Giunta) e Consiglio. Alla stregua di questi, le dimissioni del Presidente o la sfiducia del Consiglio (al Presidente) nonché i consuete altre vicende personali relative al Presidente, accantonati altri meccanismi di dubbia efficacia, producono nuove votazioni (con il rischio insito di un eccessivo ricorso ad esse). In tal modo, con il meccanismo simul stabun simul cadunt, si è cercato di realizzare un governo "di legislatura" (Mangiameli) e superare l'endemica "mediazione partitocratica" (Pitruzzella) che ha caratterizzato finora l'esperienza regionale facendole perdere terreno da ultimo di fronte alla situazione nuova in cui hanno operato gli enti locali (cfr. Scudiero), che produceva un oggettivo squilibrio istituzionale e pericolose implicazioni sistemiche (si pensi al rapporto tra un sindaco di una grande città eletto direttamente e il suo Presidente regionale, uscito dalla mediazione in Consiglio o da una mera indicazione preelettorale). Dunque un riequilibrio complessivo nella forma di stato (ancora Pitruzzella) che non è detto che non produca un disequilibrio nella forma di governo regionale che appare non poco appiattita sulla figura del Presidente (rafforzata non solo dalla elezione). Senza travalicare nell'esame del sistema delle fonti regionale, radicalmente immutato, va appena osservato che tutte le innovazioni confermano tale impressione, tanto che v'è chi ha parlato, di fronte alla forza mediatica dispiegata, del compiaciuto "ruggito del Governatore" (rilevando accuratamente la natura impropria del termine utilizzato per designare il Presidente, tanto estraneo alla cultura giuridica italiana quanto propria di un certo "machismo" pervasivo della politica italiana).

Piuttosto va evidenziato (R. Tosi, Volpi) come il meccanismo immaginato sia forse troppo rigido: a parte il caso raro di morte o impedimento permanente in cui forse il rimedio delle elezioni è troppo drastico (sarebbe bastata la elezione contestuale di un Vice Presidente per far sopravvivere la maggioranza salda), va detto quanto all'altro estremo si pecca per difetto giacchè un cd. ribaltore, se il suo divieto era l'obiettivo della norma, resta possibile qualora il Presidente lo appoggi, occorrendo semplicemente che egli muta la Giunta adattandola alla mutata circostanza. Per questa via non è esclusa l'adozione di una politica presidenziale di tipo trasformistico (Volpi). Quantomeno resta impraticabile il ribaltone inteso come mutamento non di un settore della maggioranza, cioè il trasfughismo, ma l'inversione delle parti tra maggioranza e opposizione e tra Presidente e capo dell'opposizione (che è in sostanza quanto avvenuto in molte regioni e nel parlamento nazionale, forte della "centralità" nel sistema del parlamento, attorno al meccanismo della fiducia). Ma si pensi ad un Presidente, forte di una investitura che egli ritiene prettamente personale, che mutasse tutta la Giunta appoggiandosi su un base parlamentare del tutto diversa e opposta; cioè un ribaltone sì, ma del presidente, che muta schieramento, reso possibile questo da qualche defezione nella maggioranza. Ciò non è inverosimile almeno quando la sua maggioranza è debole, o egli appartenga ad un settore "centrista"; mentre proprio il contemporaneo "sfarinamento" di parte della maggioranza sarebbe la condizione politicamente più facile da raggiungere, solo considerando la presa che egli presumibilmente ha sulla sua maggioranza e soprattutto la (quasi) inevitabile leadership sul partito di appartenenza, in partito che ormai si vanno organizzando sempre più attorno ai propri amministratori. Ancora: in presenza di significatici mutamenti politici a livello nazionale, si tratta di uno scenario impraticabile ? D'altra parte la forma di governo non sembra proprio orientarsi verso una democrazia di "investitura" (R. Tosi; per la definizione cfr. L. Elia) più che di "indirizzo", individuato il tratto differenziale (Di Giovine) nell'assenza di un vincolo tra la elezione diretta e un programma politico e un appoggio in questo caso consiliare?

Sono questi possibili effetti sgraditi, i motivi che spingono parte significativa della dottrina ad auspicare una opzione meno personalista ma più razionalizzata: vi può essere una relazione inversa tra i due termini, anche se una scelta di questi tipo non passa necessariamente per l'abbandono della formula della elezione diretta. Si potrebbe esprimere efficacemente anche con un suo mantenimento pur in un contesto di relazioni giuridiche e politiche più chiaro.

 

5. Il nuovo ruolo della regione nella comunità regionale e il difficile rapporto giunta-consiglio (anche con riferimento alla crisi dell'istanza rappresentativa in senso classico).

Ad ogni modo la riforma degli statuti, operata la scelta, qualora fosse, come è presumibile, confirmativa dell'assetto previsto in generale, in coerenza dovrebbe toccare i rami bassi dell'organizzazione: partendo dall'enunciato generale del divieto di una gestione diretta dell'amministrazione, conforme alla sussidiarietà e alla politicità dell'ente regionale (volta a farne il centro di definizione concertata di politiche gestionali degli enti locali: Corpaci; in tal senso pure Vandelli sottolineando il carattere non gerarchico di tale centralità). Si tratterebbe di realizzare un modello di giunta per staff e uffici (Cammelli; Corpaci) con implicazioni sul ruolo della dirigenza e sul reclutamento, caratterizzata da efficienza e flessibilità. Attualmente invece non vi è chi non veda in ogni amministrazione regionale i segni della rigidità e dell'inefficienza, talora sistematici. Insomma è da riformare tutta la macchina decisionale (Bin). Del resto l'esperienza ormai corposa dei nuovi comuni dà utili indicazioni, anche se questi sono stati disegnati in buona parte dal centro mentre vi sono seri dubbi sulla capacità di molte regioni, e segnatamente dei consigli regionali, di aprire tale fase. Prima ancora che di competenze è un problema politico: come è pensabile che i consigli si privino generosamente di attribuzioni, passaggio inevitabile, data la "crisi" di vocazione dei collegi negli enti locali? C'è da aggiungere inoltre, e anche questo già avviene tanto negli enti locali che nelle nuove regioni, che i consiglieri non solo hanno poche possibilità di entrare in giunta (facendosi largo ricorso a esterni, sulla base della piena fiducia al presidente) ma anche in tal caso, ne sarebbero fortemente ridimensionati rispetto ai "ministrini" che abbiamo conosciuto nei decenni scorsi, depositari dei rapporti "verticali" con l'organo ministeriale e la commissione parlamentare omologa e gestori di ingenti risorse. Ciò mentre i consigli perdono indubbiamente poteri di nomina (fonti di potere e consenso clientelare) e soprattutto perdono il monopolio della produzione normativa (con relativa crisi della legge regionale, già scavalcata dalla dimensione comunitaria e nazionale come base per l'azione amministrativa). Da questo punto di vista, le proposte di ritocco del sistema delle fonti (su cui in particolare Bin: es. riserva consiliare; contra questa ipotesi De Siervo, peraltro concordante con l'intenzione che muoveva l'autore) corrispondono ad altrettanti riequilibri della forma di governo regionale nel tentativo di rivitalizzare un organo agonizzante, che sarebbe tentato di rivalersi boicottando, incamerando tensioni politiche e così via. Del resto la rottura del tradizionale continuum nel cursus honorum: consigliere-assessore, porta anche ad una rottura del continnum consiglio-giunta che da parte della maggioranza, se non deve portare al mancato sostegno alla giunta, del resto la rende fortemente solidale tutto il consiglio.

Ciò spingerebbe, secondo una consolidata risposta che si pone quasi come clausola di stile ogni qual volta un organo perde parte del proprio potere decisionale e condizionante, verso una rivalutazione della funzione di "controllo". Tuttavia non si può non essere consci della ambiguità perdurante di tale espressione, la quale, riferita soprattutto alle istituzioni rappresentative, (più che ad un organo giurisdizionale) resta sommamente dubbia tanto da rappresentare oggi una delle frontiera più sfuggenti dell'indagine parlamentarista e politologica (per una analisi generale cfr. Lupo, sottolinea la necessità dell'accoppiamento con altre espressione fino ad uno svuotamento della figura di contenuti propri Manzella).

Tuttavia se la funzione controllo non può essere considerata al momento né salvifica né può essere sopravvalutata in assenza di risultanze scientifiche non definitive ma almeno significative, è possibile tuttavia spingere senz'altro sull'informazione e della partecipazione, non a caso spesso associate dalla dottrina al "controllo". Vi chi rimarca poi il ruolo che potrebbe svolgere il consiglio nella cd. alta amministrazione (Ruggeri) ma anche tale riferimento riporta ad un dibattito che è ben noto nelle problematiche attuali di qualsiasi forma di governo nazionale.

Insomma, la crisi dell'organo consiliare per questa parte non pone problemi diversi dalla crisi dell'istanza rappresentativa in senso classico a tutti i livelli. Il tema della qualità e della riqualificazione della legislazione (cfr. ad es. D'Aloia-Mazzina e l'ampia bibliografia ivi richiamata), ormai consolidato a livello nazionale, non è ovviamente "la" risposta, ma è pur sempre un riferimento minimo (a pensare l'affermata "sovranità" fino a pochi decenni or sono dei parlamenti) ma di sicuro impatto, e dunque obbligato di ogni dottrina che si interroga su tale rilancio. In tale quadro è infatti presente anche nella più sensibile dottrina che si interroga sul "nuovo" ruolo del Consiglio (cfr. Bin).

A tale proposito si vuole notare che la dottrina, concorde alla necessità e urgenza di riscrivere gli statuti, non ha richiamato finora con eguale forza la necessità di riscrivere i regolamenti interni dei consigli, pur deplorando da sempre il modello consociativo che proprio in tale sede ha trovato innanzitutto fondamento. Non si tratta di un adempimento eventuale ma di un passo non meno indispensabile per completare la riforma, che altrimenti rischierebbe di inceppare nel conflitti interistituzionale in via permanente.

 

6. Alcuni spunti problematici conclusivi, attinenti al merito e al metodo.

La legge costituzionale n. 1 del 1999 intendeva anticipare, soprattutto dopo il fallimento della cd., Bicamerale, e in attesa dell'approvazione della riforma del titolo V della Costituzione, la cd. riforma federalista. Questa è in realtà, come noto, una compiuta definizione di Stato autonomistico (Falcon) o regionale (D'Atena), pienamente conforma all'art. 5 della Costituzione, che superasse l'interpretazione restrittiva che ha incontrato il nostro stato regionale (tale da far dire ad un autore che piuttosto che questo sono nate le regioni: Cheli).

La facoltà di una potestà regionale concorrente in materia elettorale (art. 122 co. I) è perfettamente coerente con tale volontà se si considera il peso che ha la legge elettorale nel modellare la forma di governo.

Lo svolgimento attuale di una fase di elaborazione dei nuovi statuti svolge certo un ruolo non secondaria nella definizione della forma di governo regionale. Ma l'attenzione sulla potestà in materia elettorale se possibile è più grande perché è l'unico elemento che non lascia impregiudicato, e anzi può incidere fortemente, su un limite forte da sempre individuato nell'esperienza regionale: l'assenza di una articolazione non verticistica del sistema politico. L'opzione della elezione diretta del Presidente non pare sufficiente giacchè la sua stessa scelta, si intende del candidato, come le alleanza sono state, nella prima esperienza della novella costituzionale, introiettate nella spinta verticalizzazione del sistema politico che ha reso e rende ancora deboli i gruppi dirigenti regionali, speculari le coalizioni a tutti i livelli, strumentali le iniziative politiche regionali rispetto al livello "nobile". Del resto i presidenti subiscono la politica "dal centro", soprattutto nei momenti critici, perché aspirano a giocarvi da protagonista un domani.

Va aggiunto per la verità che la possibilità di avere leggi elettorali differenti, ha spinto qualcuno a preoccuparsi più per la tenuta del sistema politico nazionale, alimentato da una base frammentata e occasionale (Barbera), che non a preoccuparsi della centralizzazione della decisione politica (peraltro tutt'altro che sconosciuta, e anzi forse inevitabile, anche in sistemi compiutamente federali: Germania). Lo stesso autore peraltro, con contraddizione solo apparente, auspica una effettiva riforma politica regionale. Senonchè tale riforma spesso va in direzione opposta rispetto a quella auspicata in genere (cioè un "federalismo" di gruppi dirigenti) e non mancano i segni, in verità a tutti i livelli, dello svuotamento delle classi dirigenti a favore del "partito personale" (la formula è stata coniata da M. Calise, ed è tanto più suggestiva se calata nelle organizzazione regionali e attorno agli amministratori direttamente eletti). Vi è un equilibrio molto difficile da realizzare tra centro e periferia, deve quasi ogni soluzione sembra complicare le cose.

In conclusione c'è da sperare che le regioni sappiano cogliere l'occasione rappresentata dai nuovi statuti e dalla nuove leggi elettorali per rovesciare, insieme al riparto della competenza, almeno i flussi dei percorsi politici in modo da consolidare, su una forte esperienza amministrativa, la rappresentatività dei leader nazionali rispetto alla condizione che genera sempre più insofferenza di dirigenti di partito a vita (in tal senso cfr. Fabbrini).

Eppure, a proposito dello sviluppo in germe di tali processi "autonomistici", come non temere, sul piano organizzativo, sempre le regioni ad autonomia ordinaria, l'interpretazione dei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della repubblica, stante i precedenti (Barbera e Ruggeri, il quale auspica in tal caso un'opera sanzionatrice della giurisprudenza)?. Certamente non si vuole affermare che l'attuale legge elettorale regionale sia perfetta, ed anzi è stata definita "sicuramente la più brutta del mondo" (Bin). Del resto è ben difficile che alla dubbia riforma in concreto della forma di governo a mezzo dei nuovi statuti faccia da pendant una riforma del sistema elettorale.

Dal fronte opposto (quello dell'eccesso dell'autonomia, fino alla disgregazione della Repubblica una e indivisibile) appare in verità non prossima ma neanche del tutto irrealistica la tesi di chi (Ruggeri, Pitruzzella e più esplicitamente con riferimento alle leggi elettorali Barbera) vede nella piena autodeterminazione quanto alla f.d.g. a fronte della mera presenza di principi fondamentali statali, un elemento potenzialmente distruttivo della comunità. Tesi a caldo molto sostenuta (contra vivacemente Cammelli), ma che è stata riferita, pare, non tanto allo spazio eventuale per atti eversivi, quanto per la l'incapacità normativa e politica, pur alla luce del principio della leale cooperazione tra stato e regioni, di gestire soluzione troppo differenziate tra loro. Va detto anche che la esperienza rende i comportamenti delle regioni piuttosto compatti (e compattati da quelle poche in gradi davvero, per identità e cultura politica, di produrre innovazione istituzionale e che non a caso sono le prime ad esercitarsi sugli statuti); inoltre è stato ripetuto che il meccanismo formalmente dispositivo ben difficilmente sarà in pratica rovesciato dalla regione la quale tornasse sui passi del legislatore costituzionale, Ciò sia per noti fenomeni di viscosità (ben presenti nel legislatore: difficoltà politiche, rendite di posizione, lunghezze tecniche; infine si richiama il cd. vincolo politico ma contra Mangiameli) sia perché il mutamento produrrebbe verosimilmente una perdita di concorrenza in termini di efficienza e visibilità, la quale oggi riposa in massima parte sul ruolo presidente della Giunta. A tale proposito è noto il fenomeno della cd. concorrenza istituzionale, inevitabile in certa misura anche laddove si utilizzassero, quando all'allocazione delle risorse, metodi cooperativi.

Pare una conferma della tesi che si espone, il processo di riforma degli statuti delle regioni ad autonomia differenziata fortemente omologato nei suoi primi passi parlamentari. Da questo punto di vista sarebbe stato più facile immaginare un processo di tipo contrario: una f.d.g. dipositivamente parlamentare modificata in senso presidenziale per acquisire visibilità ed efficienza.

Non mancano infine considerazioni che evidenziano anche vincoli propriamente giuridici nella scelta della forma di governo situati in varie disposizioni della legge costituzionale n. 1 del 1999.

In definitiva la presenza di una normativa generale ma derogabile, non immediatamente vigente e di una transitoria e vigente, contribuiscono a configurare situazioni teoriche di un qualche interesse. Viene introdotta una disposizione di principio prevedendo una immediata disciplina transitoria e comunque la derogabilità da parte di una definitiva. Vi è chi a proposito ha avvicinato tale situazione ad una "rottura autorizzata", con riferimento alla tradizionale configurazioni di rotture della Costituzione (cfr. C. Mortati) aggiungendo subito che tuttavia tale figura non giunge a realizzarsi per l'assenza di una pariordinazione tra le norme confliggenti. In ogni caso desta qualche perplessità quanto alla normativa generale, l'introduzione di norme che possono essere puramente virtuali. Ma a serie considerazioni critiche quanto al metodo si espone anche la normativa transitoria.

Eppure quando anche si mantenesse la soluzione attuale i nuovi spazi di autonomia statutaria comunque sono idonei a produrre delle differenze significative tra regioni, con alcune che già si segnalano per dinamismo e novità delle soluzioni e le altre che, se va bene, semplicemente sono "a rimorchio" (Clarich per il quale è evidente che la autonomia non si improvvisa da un giorno all'altro).

Un punto problematico di non poco momento, collegato alla tematica precedentemente trattata è lo scostamento oggettivo, per limitarci all'intervento costituzionale, rilevato da attenta dottrina tra la disciplina generale o di principio e quella transitoria, immediatamente vigente e già operante con le elezioni del 16 aprile 2000 (Volpi). Mentre in un caso si tratta solo di una specificazione che non collide ma di integra con la disciplina generale, vi sono invece due importanti fronti di problematicità.

Nella disciplina transitoria, ad oggi vigente, non è previsto lo scioglimento del Consiglio nel caso di rimozione del Presidente in carica né pare estensibile analogicamente l'altra disciplina giacchè le altre vicende riguardanti il Presidente sono puntualmente richiamate (Volpi). Ciò apre una lacuna non facile da colmare giacchè non è chiaro come la legislatura debba proseguire, mentre parrebbe certo che possa proseguire.

In secondo luogo le dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio potrebbe non essere idonea non solo a far decadere la Giunta o sciogliere il Consiglio, con effetti di una votazione anticipata, ma addirittura neanche a dar luogo alla sostituzione dei consiglieri dimissionari mediante surroga.

Va detto infine (ancora Ruggeri) che la posizione del Presidente al momento, e dunque tendenzialmente, pare realmente differenziata tra i due tipi di regioni; ciò segna un oggettivo appiattimento della distinzione in crisi per molti versi (ragioni storiche, patto di stabilità interno, disegno istituzionale a geometria variabile, etc). Ma anche questo non è un elemento di riflessione nuovo ed una delle ultime conferme sulla necessità di ripensare il carattere della specialità.

BIBLIOGRAFIA

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