IL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE TRA LE NORME E LA PRASSI*
Nicola Lupo
(dottore di ricerca in diritto pubblico presso l'Università di Firenze - consigliere parlamentare)

1. Il Comitato per la legislazione come principale elemento di novità nella riforma del procedimento legislativo

L'istituzione del Comitato per la legislazione all'interno della Camera dei deputati (avvenuta nel settembre 1997 con norme entrate in vigore il 1° gennaio 1998) costituisce il principale elemento di novità nell'ambito di un intervento riformatore sul regolamento della Camera che appare particolarmente rilevante, sia dal punto di vista quantitativo, sia dal punto di vista qualitativo: quella del settembre 1997 è la modifica del regolamento della Camera che ha riguardato il maggior numero di articoli dal 1971 ad oggi; essa, inoltre, non si è limitata ad agire sulla programmazione dei lavori, sulla modalità di discussione e di votazione degli emendamenti, sui poteri ispettivi spettanti alle commissioni parlamentari, ma, per la prima volta, è andata ad incidere direttamente sulla disciplina del procedimento legislativo. E' stato così innovato un procedimento che, invece, era rimasto ispirato ad una disciplina adottata in epoca pre-fascista, nel 1920-1922 e che aveva subìto solo le modifiche indispensabili a recepire i princìpi contenuti nell'art. 72 Cost., in particolare riguardo all'approvazione delle leggi direttamente da parte delle commissioni parlamentari.
Non è un caso che l'intervento riformatore abbia avuto luogo ad un anno di distanza da un'importante sentenza della Corte Costituzionale: la n. 360 del 1996, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della reiterazione dei decreti-legge. Questa sentenza, nel rendere indisponibile a Parlamento e Governo un canale di produzione normativa utilizzato con particolare intensità negli ultimi decenni, ha determinato la necessità di riversare l'attenzione sul procedimento legislativo ordinario, chiamato ora a sopportare un carico normativo ben più rilevante rispetto al (recente) passato.
Per quanto concerne il procedimento legislativo l'intervento di riforma ha avuto come oggetto due aspetti: la disciplina dell'istruttoria legislativa in Commissione - profilo che qui è possibile solo sommariamente richiamare - e l'istituzione del Comitato per la legislazione.
L'art. 72 Cost. prevede che ogni progetto di legge, prima dell'approvazione da parte della Camera o del Senato, debba essere esaminato in Commissione: richiede perciò che l'esame in Assemblea dei progetti di legge sia preceduto da un esame istruttorio. E' su questa fase che si è deciso di incidere nel momento in cui ci si è posti l'obiettivo di migliorare la qualità del testo frutto del processo di produzione normativa: da ciò la scelta di valorizzare la fase dell'esame in commissione prescrivendone i contenuti necessari, prima attraverso circolari dei presidenti di Camera e Senato, del 10 gennaio 1997, appositamente dedicate all'istruttoria legislativa in Commissione e poi, nella sola Camera dei deputati, attraverso le innovazioni regolamentari del settembre 1997.
In particolare, è stato integralmente riscritto l'art. 79 del regolamento, con l'obiettivo di valorizzare e di dare un contenuto necessario alla fase istruttoria, stabilendosi cioè come deve comportarsi la Commissione quando esamina il progetto di legge non solo dal punto di vista formale, procedurale, ma anche dal punto di vista contenutistico. Si è disposto che la Commissione deve svolgere un'analisi di "fattibilità" del testo, deve porsi il problema della adeguatezza di questo a conseguire gli obiettivi che si propone, nonché deve prendere in considerazione i profili della chiarezza, del rispetto dei principi costituzionali, delle norme dell'Unione europea, delle autonomie regionali e locali.
L'altra novità è costituita - come si accennava - dall'istituzione del Comitato per la legislazione. Questo è un organismo nuovo che presenta alcuni caratteri del tutto inediti per l'ordinamento parlamentare italiano e che, proprio per questo, ha suscitato una notevole attenzione sia all'interno che all'esterno del Parlamento. Il Comitato per la legislazione è, infatti, l'unico organo a composizione paritetica tra maggioranza e opposizione che partecipa alla formazione della legge, e che vi prende parte allo scopo di conseguire l'obiettivo della "qualità della legislazione". Per la sua composizione è stato perciò espressamente derogato il principio che prevede la composizione proporzionale delle commissioni rispetto ai gruppi parlamentari in cui si articola l'assemblea. Questa è, inoltre, una delle poche volte in cui nei regolamenti parlamentari - ispirati, com'è noto, all'organizzazione per gruppi parlamentari, a prescindere dalla loro collocazione nello schieramento politico - si richiamano espressamente le nozioni di "maggioranza" e di "opposizione".
Ma anche l'obiettivo è, a prima vista, inedito: quello della qualità della legislazione è stato infatti a lungo considerato un obiettivo di tipo esclusivamente tecnico, mentre il Comitato per la legislazione non è composto - neanche parzialmente - da tecnici, ma solo da politici. Va peraltro considerato, da un lato, che la nomina da parte del Presidente di Assemblea, senza previa designazione da parte dei gruppi, consente a questo di scegliere deputati dotati di una qualche (a volte anche assai elevata) competenza tecnico-giuridica; dall'altro, che il Comitato è comunque assistito da una struttura tecnica e, in particolare, per quanto riguarda la documentazione sui progetti di legge al suo esame, dal Servizio studi della Camera, che predispone apposite note tecniche volte a porre a raffronto il testo normativo con i parametri che devono informare - come si vedrà più avanti - l'attività del Comitato.
I molti caratteri inediti del Comitato per la legislazione - descritti più analiticamente nella relazione predisposta dal presidente Meloni, al termine del sesto semestre di attività ed approvata il 24 gennaio 2001 - hanno suscitato l'attenzione della dottrina che ha commentato le norme istitutive di questo organo ed ha avanzato ipotesi interpretative, molte delle quali, peraltro, si sono rivelate fondate su equivoci, specie alla luce dei primi anni di funzionamento del Comitato; equivoci d'altronde sempre possibili quando ci si riferisca a soggetti istituzionali per molti versi atipici.
La prima tesi è quella finemente argomentata, all'indomani dell'istituzione del Comitato per la legislazione, da Michela Manetti, la quale ha sostenuto che il Comitato sia la sede dove maggioranza ed opposizione devono trovare l'intesa sulla legislazione ordinaria. Questa tesi, però, presuppone che i vertici dei poli in cui si articola lo schieramento politico siano presenti nel Comitato per la legislazione, e che quest'ultimo sia una sede della politica politicienne. Non soltanto ciò non si è verificato, ma ha avuto luogo un fenomeno esattamente opposto, dal momento che tale organo ha teso talora a soffrire di una certa emarginazione rispetto alla politica; esso non è stato perciò luogo di dibattiti sulle grandi scelte, che si sono sviluppati in sedi diverse.
La seconda tesi è quella più di recente illustrata da Maria Luisa Mazzoni Honorati, la quale ha sostenuto che la composizione paritaria tra maggioranza ed opposizione del Comitato per la legislazione presupporrebbe che tale organo costituisca un momento di consociazione; un elemento che sarebbe in contrasto con il funzionamento di un Parlamento maggioritario, che - sempre secondo tale tesi - dovrebbe essere caratterizzato da una netta e permanente contrapposizione tra maggioranza e opposizione. L'esperienza delle democrazie maggioritarie ci dimostra, invece, che devono esistere, nelle istituzioni, organi e politiche che non sono luogo di scontro, bensì di confronto e di condivisione di alcuni (limitati) obiettivi. E' a questo riguardo che, appunto nelle democrazie maggioritarie, si parla di politiche bi-partisan.

2. La composizione paritaria del Comitato per la legislazione

L'aspetto più caratteristico del Comitato per la legislazione è legato alla sua composizione: tale organo, come si è già rilevato, è composto da dieci deputati autonomamente scelti dal Presidente della Camera in modo da rappresentare in modo paritario maggioranza ed opposizione. La necessità che il Comitato rifletta in paritariamente maggioranza e opposizione fa sì che la composizione dell'organo debba necessariamente variare in conseguenza dei mutamenti degli equilibri fiduciari tra Parlamento e Governo, determinati sia da gruppi che passano dalla maggioranza all'opposizione (o viceversa), sia nel senso dalla mobilità degli stessi deputati membri del Comitato da uno schieramento all'altro.
Un problema per un organismo così atipico si è posto riguardo alla sua presidenza: attribuire questo ruolo stabilmente ad un esponente della maggioranza o dell'opposizione avrebbe con ogni probabilità significato connotare la sua attività e l'immagine che proietta verso l'esterno, in una direzione o nell'altra. La soluzione che si è adottata è stata allora quella - forse importata dal modello del Consiglio dell'Unione Europea e, ancor prima, dalle forme di governo direttoriali - di prevedere una presidenza a rotazione semestrale, alternandovi perciò, nell'arco della legislatura e secondo criteri oggettivi, tutti i membri del Comitato per la legislazione (nell'ipotesi in cui la sua composizione non subisca variazione alcuna). Questa soluzione presenta il pregio di spingere ciascun presidente a dare - per così dire - il meglio di sé nell'arco del suo mandato, ma la durata assai breve del mandato stesso rischia di comportare una certa difficoltà nell'individuare l'indirizzo dell'organo, sia al suo interno, sia, soprattutto, all'esterno (specie in una fase di avvio della sua attività): si spiega perciò come mai, nel corso dell'ultima seduta della Giunta per il regolamento della XIII legislatura (svoltasi il 28 febbraio 2001), il Presidente della Camera Violante abbia proposto di accrescere a un anno la durata del turno di presidenza e di fissare i criteri per la successione dei componenti nella presidenza medesima, sulla base dell'anzianità e dell'alternanza fra deputati appartenenti a gruppi di maggioranza e d'opposizione.
Riguardo alla composizione del Comitato va ricordata, inoltre, la previsione regolamentare che consente la riunione congiunta di esso con la Giunta per il regolamento su iniziativa del Presidente della Camera, qualora ne ravvisi la necessità (art. 16-bis, comma 7, del regolamento della Camera). Questa previsione potrebbe sembrare a prima vista anomala, poiché tali organi hanno funzioni diverse, ma essa può essere spiegata rifacendoci a due motivazioni: una di ordine storico ed una di ordine logico-sistematico.
La motivazione storica è che la Giunta per il regolamento della Camera, nel predisporre, nel corso del 1997, le modifiche regolamentari, aveva ipotizzato, in una certa fase, di prevedere un comitato interno ad essa, una sorta di "sottocomitato" o persino di affidare a se stessa il compito di valutare la qualità della legislazione (si veda il documento allegato alla seduta della Giunta per il regolamento del 4 giugno 1997). Successivamente, ha invece optato per l'istituzione di un organo autonomo, appunto, il Comitato per la legislazione, con il quale ha voluto mantenere un potenziale legame attraverso la previsione della riunione congiunta, la cui presidenza - non è forse inutile ricordare - spetta al Presidente della Camera, nella sua qualità di Presidente della Giunta per il regolamento.
La ragione di ordine logico-sistematico attiene al legame che così si è instaurato tra Presidente di Assemblea e Comitato per la legislazione e, soprattutto, al fatto che il prevedere la possibilità di riunioni congiunte della Giunta per il regolamento (che è l'organo responsabile delle procedure parlamentari) con il Comitato per la legislazione (che tutela la coerenza del sistema delle fonti) porta a vedere plasticamente lo stretto nesso che esiste tra l'evoluzione delle procedure parlamentari e le trasformazioni del sistema delle fonti: si pensi, per tutte, alle leggi "a cadenza annuale" (legge finanziaria, comunitaria, di semplificazione), che hanno richiesto, in genere, la predisposizione di apposite procedure parlamentari "a specchio".

3. Le quattro funzioni del Comitato per la legislazione

Le funzioni del Comitato per la legislazione sono di quattro tipi: due attribuite originariamente, con le modifiche regolamentari del settembre 1997, e due aggiunte con un successivo intervento riformatore nel luglio 1999.
La prima funzione è prevista dalla norma - l'art.16-bis del regolamento, in particolare il comma 4 - che delinea la competenza generale del Comitato per la legislazione: ai sensi di tale articolo esso interviene su tutti i progetti di legge all'esame delle commissioni, dietro richiesta di un quinto dei componenti della commissione che sta esaminando il testo. Essendo il numero dei componenti delle commissioni permanenti della Camera pari a 45-50 deputati, occorre perciò, di regola, la richiesta di 10 deputati membri della Commissione.
In secondo luogo, il Comitato per la legislazione interviene, ai sensi dell'art.96-bis del regolamento, su tutti i disegni di legge di conversione dei decreti-legge, esprimendo il proprio parere alla Commissione permanente che esamina il disegno di legge. Questa competenza si esercita d'ufficio, automaticamente, senza bisogno di una esplicita richiesta da parte di un quorum di deputati. In questo compito il Comitato per la legislazione è in qualche modo subentrato, benché con una procedura e con finalità diverse, a quella fase del cosiddetto "filtro di costituzionalità" sui presupposti di necessità ed urgenza dei decreti-legge, incentrata sulla Commissione affari costituzionali, che aveva operato alla Camera dal 1981 (e che tuttora esiste al Senato), con esiti giudicati in genere insoddisfacenti, in quanto la valutazione sui presupposti finiva inevitabilmente per confondersi con quella sul merito del decreto-legge.
A queste due competenze originarie del Comitato, nel 1999 se ne sono aggiunte altrettante: anche in questo caso, una a carattere eventuale ed una a carattere obbligatorio.
L'art.16-bis, comma 6-bis, prevede una funzione a carattere obbligatorio: si tratta del parere che il Comitato per la legislazione è chiamato automaticamente ad esprimere su tutti i progetti di legge che contengono norme di delega legislativa o di delegificazione. Le commissioni trasmettono al Comitato i disegni di legge recanti norme di delegazione legislativa oppure disposizioni volte a trasferire alla potestà regolamentare del Governo (o di altri soggetti) materie già disciplinate con leggi. Questo fenomeno si definisce in dottrina delegificazione "in senso ampio", perché in esso si ricomprende non solo il passaggio di un certo oggetto materiale dalla legge alla potestà regolamentare del Governo, ma anche a favore delle potestà regolamentari spettanti ad altri soggetti (regioni, province, comuni, autorità indipendenti).
Si può ricordare che l'uso delle norme di delega legislativa ha costituito uno dei principali punti di conflitto tra maggioranza ed opposizione nel corso della XIII legislatura: dopo una prima fase di scontro piuttosto aspro, tra i due poli si è convenuto sull'opportunità di scrivere con maggiore accuratezza le norme di delega legislativa e assicurare su di esse una maggiore attenzione - si potrebbe forse dire, una maggiore "meditazione" - da parte del Parlamento. Da qui l'esigenza di aggravare il relativo procedimento di approvazione inserendovi l'obbligatorio parere del Comitato per la legislazione, prima in via di prassi (attraverso una lettera del Presidente della Camera del 30 aprile 1998) e poi con un'espressa previsione regolamentare.
La quarta ed ultima funzione del Comitato per la legislazione è quella prevista dall'art. 96-ter del regolamento, ossia dalla disposizione che ha disciplinato ex novo il procedimento per l'espressione del parere parlamentare su schemi di atti normativi del Governo (decreti legislativi o regolamenti), in attuazione di espresse previsioni in tal senso contenute nelle leggi di delega, di delegificazione o di autorizzazione all'esercizio della potestà regolamentare: il Comitato esprime, inviandolo alla Commissione di merito, il suo parere sugli schemi di tali atti dietro richiesta del consueto quorum di un quinto dei deputati della commissione che sta esaminando il testo per esprimere il parere al Governo. Questo procedimento, la cui disciplina regolamentare è stata introdotta anch'essa in esito al dibattuto sull'uso della delega legislativa al quale si è appena accennato, tende in qualche modo a compensare l'attribuzione al Governo di ampi poteri normativi e ad assicurare una forma di controllo parlamentare anche sulla qualità dei testi normativi emanati dal Governo.
Può essere di un certo interesse richiamare, al fine di avere un'idea del rilievo quantitativo dell'attività del Comitato per la legislazione, il numero di pareri espressi nell'esercizio di ciascuna delle quattro funzioni fin qui illustrate, nel corso della la XIII legislatura (dal 1° gennaio 1998 al 29 maggio 2001): la funzione quantitativamente più rilevante, con 110 pareri espressi, è sicuramente quella ex art. 96-bis del regolamento, ossia sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge; segue, con 50 pareri espressi (nell'arco di meno di due anni), l'altra funzione a carattere obbligatorio, ossia quella prevista dall'art. 16-bis, comma 6-bis, del regolamento, sui progetti di legge contenenti norme di delega o di delegificazione. Meno utilizzata appare la competenza generale del Comitato ex art. 16-bis, comma 4, del regolamento, essendo stati espressi, nel suo esercizio, 37 pareri. Infine, non sembra essere finora "decollata" l'attribuzione prevista dall'art. 96-ter del regolamento sugli schemi di atti normativi del Governo, il Comitato essendosi pronunciato solo due volte, una in occasione di uno schema di decreto legislativo e l'altra sul primo testo unico "misto" predisposto ai sensi dell'art. 7 della legge n. 50 del 1999.
Questi dati, unitamente al largo consenso che ha sempre supportato i pareri espressi dal Comitato per la legislazione, sembrano aver fugato quei dubbi - pur autorevolmente espressi in dottrina - circa la sua capacità di porsi come organo effettivamente super partes, benché integralmente composto da politici: di esso, cioè, le opposizioni non hanno fatto un uso strumentalmente dilatorio, come pure poteva supporsi alla luce della composizione paritaria dell'organo, anche perché il sistema dei termini sostanzialmente perentori previsto per l'espressione dei suoi pareri ha fortemente indebolito la valenza ostruzionistica di una richiesta di intervento del Comitato (i termini sono gli stessi previsti per l'espressione dei pareri da parte delle Commissioni in sede consultiva, e cioè otto giorni per i progetti di legge e cinque giorni per i disegni di legge di conversione dei decreti-legge, ma è espressamente stabilito che la richiesta di parere al Comitato "non determina comunque modificazione al calendario dei lavori dell'Assemblea o della Commissione": art. 16-bis, comma 4).

4. I parametri (generali e specifici) dell'attività del Comitato per la legislazione

I parametri ai quali si informa l'attività del Comitato per la legislazione possono essere distinti in parametri generali, validi cioè nell'esercizio di tutte le funzioni del Comitato, e in parametri specifici, ossia riferiti ad una sola di tali funzioni. Tutti possono essere ricondotti a quello che l'art. 16-bis, comma 4, individua come il proprium dell'attività del Comitato, ossia la valutazione sulla "qualità dei testi". Ma il regolamento si fa carico di dettagliare questo obiettivo, questa sorta di "parola d'ordine", precisando tre aspetti che devono essere presi in considerazione per produrre una legislazione di "buona qualità".
In primo luogo, il regolamento fa espresso riferimento alla omogeneità: e questo parametro è stato letto, in quella che lo stesso Comitato per la legislazione tende a chiamare la sua "giurisprudenza", non solo come omogeneità del testo normativo nel suo complesso, ma altresì come omogeneità delle sue articolazioni interne (e in particolare degli articoli). Del resto, anche la Costituzione, allorquando, all'art. 72, primo comma, richiede l'approvazione articolo per articolo dei progetti di legge, presuppone evidentemente una nozione di articolo come partizione omogenea del testo: gli articoli composti di alcune centinaia di commi, che pure si sono visti nella legislazione recente, in particolare all'interno delle leggi collegate alle manovre finanziarie, costituiscono perciò una palese elusione della disposizione costituzionale, oltre che una violazione dei più elementari principi di buona legislazione.
In secondo luogo, il Comitato deve esprimersi sulla semplicità, sulla chiarezza e sulla proprietà della formulazione del testo normativo: si tratta di quelle che dovrebbero costituire le caratteristiche di ogni disposizione correttamente formulata dal punto di vista della tecnica normativa (di quello che si tende a definire come il drafting formale). Certo, l'affermazione che un testo di legge deve essere semplice, chiaro e propriamente formulato rasenta, da un lato, l'ovvietà e, dall'altro, è quotidianamente smentita dalla pratica degli ordinamenti giuridici contemporanei, in cui si assiste al progressivo e apparentemente inarrestabile aumento degli spazi per l'interprete, e in particolare del giudice. Tuttavia, un'affermazione di tal genere non per questo perde ogni utilità o rilievo giuridico, potendo essa costituire l'"appiglio", specie ove venisse inserita nel testo costituzionale, per il consolidamento delle regole di buona legislazione e per la loro imposizione all'attività legislativa.
In terzo luogo, il Comitato è chiamato a pronunciarsi circa il coordinamento del testo con la legislazione vigente: valuta cioè se il progetto di legge si inserisce armonicamente nell'ordinamento, comportandone una semplificazione oppure una complicazione. E' chiaro che un ruolo centrale giocano, ai fini della valutazione di questo profilo, la presenza di clausole abrogative espresse e la loro corretta e completa formulazione, ma - ancor prima - la tecnica con cui il progetto apporta le innovazioni: se cioè opera una completa sostituzione della legislazione vigente nel settore interessato, o se invece si limita a innovarla parzialmente; e se, in questa seconda ipotesi, le innovazioni vengono operate attraverso l'inserimento di disposizioni autonome, formalmente slegate dalla legislazione in vigore, oppure mediante modifiche testuali ("novelle") ai testi vigenti. Il Comitato, nella propria "giurisprudenza" ha auspicato ripetutamente l'adozione di una tecnica novellistica, nel presupposto che essa, pur rendendo apparentemente più ardua la lettura del progetto di legge, comporta - ove ben utilizzata - un automatico coordinamento con la legislazione vigente e, al tempo stesso, una sorta di "aggiornamento" della stessa, senza bisogno di ricorrere necessariamente all'adozione di testi unici (bastando in questi casi, la semplice ripubblicazione dei testi aggiornati). Non a caso, tale tecnica è anche quella dichiaratamente "privilegiata" nelle circolari sulle regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi, adottate in una nuova versione rispetto a quella originaria (risalente al 1986) dai Presidenti di Camera e Senato, e dal Presidente del consiglio dei ministri, il 20 aprile 2001.
Un parametro specifico è previsto dall'art. 96-bis del regolamento della Camera per i disegni di legge di conversione dei decreti-legge. Il Comitato per la legislazione è in questo caso tenuto a valutare - in aggiunta rispetto ai parametri generali, come si è subito chiarito in una seduta congiunta della Giunta per il regolamento e del Comitato per la legislazione del 18 febbraio 1998 - il rispetto delle regole sulla specificità e sull'omogeneità, nonché sui limiti di contenuto dei decreti-legge previste dalla vigente legislazione. E' noto infatti che l'art. 15 della legge n. 400 del 1988 ha fissato una serie di vincoli, sia positivi sia negativi, al contenuto dei decreti-legge ed è noto che tale disposizione ha presentato, a partire dalla sua entrata in vigore, problemi in termini di effettività, in quanto legge che pone dei vincoli nei confronti di un'altra legge successiva (o di un atto successivo avente forza di legge). Di fronte a casi, come quello enunciato, di vincoli posti dal legislatore nei confronti del legislatore futuro, uno dei meccanismi che consente di garantire un certo rispetto di queste disposizioni è quello di prevedere una qualche forma di controllo in sede parlamentare, attraverso norme regolamentari che rinviano ai requisiti posti dalla legislazione vigente. Si tratta di una tecnica utilizzata frequentemente per le procedure finanziarie (ove si è parlato di un vero e proprio "intarsio" tra legge e regolamento parlamentare) e che viene qui impiegata anche per i decreti-legge, con riferimento alla fase della loro conversione.
Si noti inoltre che il rinvio alla legislazione vigente operato dall'art. 96-bis del regolamento della Camera si viene a configurare come un rinvio "mobile", in grado perciò di riferirsi anche ai limiti di contenuto ai decreti-legge successivamente introdotti nella legislazione: ed è stato appunto questo il caso dell'art. 4 della legge n. 212 del 2000 (sullo statuto dei diritti del contribuente), ove ha vietato l'utilizzo di decreti-legge per disporre l'istituzione di nuovi tributi o l'applicazione dei tributi già esistenti a nuove categorie di soggetti, divieto che non a caso è stato subito preso in considerazione dal Comitato per la legislazione (si veda il parere espresso il 2 novembre 2000 sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 268 del 2000, nel testo trasmesso dal Senato, ove il Comitato ha chiarito che la legge n. 212 del 2000, "individuando un ulteriore limite di contenuto dei decreti-legge, ha ampliato il parametro di giudizio del Comitato, di cui all'articolo 96-bis, comma 1", del regolamento della Camera).
Sempre riguardo ai disegni di legge di conversione dei decreti-legge, si è posto il problema di determinare in che misura il Comitato per la legislazione potesse ritenersi competente ad esprimersi sul vizio da carenza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza e sul vizio da reiterazione (quest'ultimo venutosi ad enucleare, com'è noto, a seguito della già ricordata sentenza n. 360 del 1996 della Corte costituzionale). In proposito, il Presidente della Camera Violante, con due lettere indirizzate al Presidente del Comitato (del 15 gennaio 1998 e del 20 febbraio 1998), ha distinto i due vizi stabilendo: a) che la valutazione sui presupposti di straordinaria necessità ed urgenza spetta alla Commissione che esamina il disegno di legge di conversione in sede referente, "in ragione della stretta connessione che intercorre fra l'esame degli aspetti relativi al merito del provvedimento e l'apprezzamento delle esigenze che legittimano il ricorso allo strumento della decretazione d'urgenza"; b) che la verifica del rispetto del divieto di reiterare l'intero testo o singole disposizioni di decreti-legge non convertiti deve formare oggetto dell'esame del Comitato per la legislazione, "in quanto costituisce un limite al contenuto dei provvedimenti d'urgenza"; c) che il compito di valutare se sussista una 'esimente' del vizio da reiterazione è distribuito tra Comitato e Commissione di merito, nel senso che al primo "spetta verificare se ricorrano ipotesi di reiterazione sotto il profilo tecnico-giuridico, valutando in particolare se vi sia, anche in presenza di formulazioni differenti, sostanziale identità di contenuto normativo", mentre alla seconda compete "l'ulteriore valutazione relativa all'eventuale sussistenza, nel caso di reiterazione, di nuovi ed autonomi motivi di necessità e urgenza che possano giustificare la reiterazione stessa" (peraltro anche il Comitato potrà "esprimere la propria opinione sulla sussistenza dei suddetti nuovi motivi di necessità e urgenza, sulla base di quanto è desumibile dal preambolo del provvedimento e dalla relazione che lo accompagna").
Un secondo parametro specifico, questa volta in assenza di una espressa disposizione regolamentare, è stato ricavato dal Comitato per la legislazione con riferimento al parere sugli schemi di atti normativi del Governo che esso può essere chiamato ad esprimere ai sensi dell'art. 96-ter, comma 3, del regolamento della Camera. In questa ipotesi - benché, come si è accennato, poco frequentemente utilizzata - il Comitato per la legislazione si è ritenuto competente ad incentrare il proprio esame, affiancando in ciò quello della Commissione di merito, anche sul rispetto delle norme di principio poste dal legislatore delegante o "delegificante": non solo valuterà la qualità del testo, ai sensi dei parametri generali, ma anche se esso è conforme rispetto alle norme di principio, posto che questa è una valutazione che percorre tutta la fase dell'espressione di pareri parlamentari su atti normativi del Governo e che, forse, ne costituisce la (principale) ragion d'essere.

5. Gli effetti dei pareri del Comitato per la legislazione

I pareri espressi dal Comitato per la legislazione sono sostanzialmente equiparati ai pareri espressi dalle Commissioni "filtro", da quelle Commissioni parlamentari, cioè, che hanno una competenza "orizzontale" ritenuta particolarmente meritevole di attenzione dal regolamento: alla Camera, godono di questo trattamento i pareri della Commissione bilancio (i quali invero sono assoggettati ad un regime peculiare, che consente loro di incidere anche sulle decisioni dell'assemblea, laddove segnalino la violazione dell'art. 81 Cost.), della Commissione affari costituzionali e della Commissione lavoro.
In che cosa consistono questi effetti? In estrema sintesi, si può dire che i pareri del Comitato per la legislazione, così come quelli delle Commissioni "filtro", sono vincolanti quando il procedimento si svolge in sede legislativa; sono "quasi vincolanti" per le commissioni in sede redigente; non sono vincolanti per le Commissioni che operino in sede referente.
Più in particolare, le Commissioni in sede legislativa sono tenute a conformarsi al parere del Comitato per la legislazione e delle Commissioni "filtro"; ove ciò non accada, il progetto di legge è automaticamente rimesso all'Assemblea. La sede legislativa diventa cioè non praticabile senza il consenso, sul testo, tanto del Comitato per la legislazione (ove coinvolto) quanto delle Commissioni "filtro". Può solo accennarsi, in proposito, alla circostanza che con riferimento al Comitato per la legislazione non ha finora trovato applicazione quella prassi degli emendamenti "approvati in linea di principio", utilizzata invece dalle Commissioni in sede legislativa per ottenere una (previa) valutazione delle Commissioni "filtro" sui soli emendamenti dei quali è assai probabile l'approvazione.
Per le Commissioni in sede redigente, il richiamo esplicito dell'art. 96, comma 4, del regolamento fa sì che anche in caso di mancato rispetto del parere del Comitato per la legislazione occorra procedere ad una discussione in Assemblea, sia pure limitatamente ad un ordine del giorno proposto dal "Presidente della Commissione che ha dato parere negativo" (in questo caso, perciò, dal Presidente del Comitato per la legislazione). Si tratta però di una procedura finora mai utilizzata con riguardo ai pareri del Comitato per la legislazione, e comunque alla quale si è ricorsi assai di rado, in coerenza, del resto, con un utilizzo piuttosto limitato della sede redigente.
Se la Commissione destinataria del parere opera in sede referente, il parere del Comitato per la legislazione non è vincolante, nel senso che tanto la Commissione quanto l'Assemblea possono procedere diversamente: l'unico obbligo che è posto a carico delle Commissioni in sede referente, ove non intendano adeguare il testo del progetto di legge al parere del Comitato, consiste nella necessità che esse indichino, nella relazione all'Assemblea, le ragioni che le hanno portate a discostarsene (art 16-bis, comma 6).
In verità, per le Commissioni "filtro" il regolamento della Camera, fino al 1999, si limitava a richiedere che i relativi pareri fossero "stampati e allegati alla relazione scritta per l'Assemblea": è stata la già ricordata circolare sull'istruttoria legislativa del 10 gennaio 1997, la quale, oltre a prevedere che la Commissione di merito attenda, prima di concludere l'esame in sede referente, l'espressione dei pareri delle Commisisoni "filtro" (salvo che ciò risulti impossibile a causa dei tempi imposti dal calendario dei lavori dell'Assemblea), ha affermato la necessità che "la relazione motivi l'eventuale inosservanza di tali pareri, dando così compiuto significato alle disposizioni […] che ne prevedono la stampa in allegato". Poi l'obbligo di motivazione è apparso nel regolamento della Camera - come si è appena visto - in un primo momento con riferimento al solo Comitato per la legislazione e, in un secondo momento, anche riguardo agli altri pareri delle Commissioni "filtro" (ma non riguardo ai pareri "rinforzati", a quei pareri, cioè, che il Presidente può, in sede di assegnazione, ritenere di particolare importanza in quanto il progetto di legge in questione rechi "disposizioni che investono in misura rilevante la competenza" della Commissione consultata).
Infine, giova ricordare che, all'interno dei pareri del Comitato per la legislazione - così come del resto accade anche per le Commissioni "filtro" - l'effetto di vincolo è prodotto unicamente dalle condizioni, e non dalle osservazioni. Un'espressa disposizione in questo senso compare con riguardo all'obbligo di motivazione nella relazione per l'Assemblea in capo alle Commissioni in sede referente; ma si ritiene che tale principio si applichi anche ai pareri del Comitato per la legislazione e di quelli delle Commissioni "filtro" destinati a Commissioni in sede legislativa o redigente, le quali possono perciò discostarsi dalle osservazioni contenute nei pareri senza che ciò comporti il coinvolgimento dell'Assemblea.
In ogni caso, gli esiti dei pareri resi dal Comitato per la legislazione nella XIII legislatura sono stati i seguenti: sono state accolte poco meno della metà (il 45,7%) delle condizioni presenti nei pareri e circa un quarto (il 24,3%) delle osservazioni. Si tratta di dati che si prestano ad una duplice lettura: se ne può ricavare la non irrilevanza dei pareri del Comitato per la legislazione, ai quali è stato assicurato un seguito in un numero tutt'altro che esiguo di casi (specie se si tiene conto della difficoltà di recepire i pareri del Comitato ove espressi su disegni di legge di conversione di decreti-legge all'esame della Camera in seconda lettura, e perciò sostanzialmente inemendabili); traendo spunto dai medesimi dati si può, invece, sottolineare come essi evidenzino un raccordo ancora non del tutto soddisfacente tra Comitato per la legislazione e Commissioni di merito, le quali tendono spesso a vedere il contributo del Comitato come un ostacolo (ulteriore) all'iter del progetto di legge, anziché come un utile contributo alla redazione di testi normativi più chiari ed efficaci (un altro sintomo di questo atteggiamento è costituito dall'utilizzo piuttosto scarso degli strumenti dell'istruttoria legislativa in Commissione, dal 1998 ad oggi).

6. Alcune regole di funzionamento del Comitato per la legislazione

Il regolamento della Camera sembra dunque presupporre che i pareri del Comitato per la legislazione siano espressi sotto forma di condizioni, e, eventualmente, di osservazioni. E, in effetti, nel primo periodo di attività il Comitato si era orientato nel senso di ritenere applicabile a se stesso il disposto dell'art. 73, comma 3, del regolamento della Camera - riferito alle Commissioni in sede consultiva - ai sensi del quale il parere può essere "favorevole o contrario o favorevole con osservazioni o favorevole condizionatamente a modificazioni specificamente formulate".
Tuttavia, a partire dalla seduta del 7 aprile 1999, il Comitato - fors'anche a seguito delle critiche rivoltegli da parte della dottrina che lo ha accusato di non aver mai espresso pareri negativi (Michele Ainis) - ha rivisto questo orientamento e ha sostenuto che il suo ruolo non è quello di esprimersi in senso favorevole o contrario al contenuto dei progetti di legge che vengono ad esso trasmessi, argomentando di non dover esprimere un giudizio sul merito (appunto, favorevole o contrario) del testo, bensì di doverlo valutare alla luce di alcuni parametri, di dover quindi unicamente raffrontare il testo rispetto ad essi. Ciò ha portato il Comitato - una volta acquisito l'assenso del Presidente della Camera - a non ritenere applicabile l'art. 73, comma 3, del regolamento e ad adottare una diversa formulazione dei propri pareri, nella quale, da un lato, non compare più un giudizio sintetico sul progetto di legge e, dall'altro, le condizioni e le osservazioni sono suddivise a seconda dei parametri di volta in volta presi in considerazione.
Successivamente, a partire dal 1° febbraio 2000, si è registrata l'introduzione, nei pareri del Comitato per la legislazione, di una nuova categoria di rilievi: accanto alle condizioni ed alle osservazioni il Comitato ha in numerose occasioni formulato delle "raccomandazioni". La ragione dell'introduzione di tale ulteriore categoria di rilievi, equiparata, quanto agli effetti, alle osservazioni, è stata identificata nell'esigenza di dare maggiore evidenza ad alcune indicazioni riferite ad indirizzi più generali di tecnica o di politica legislativa, riservando così alla premessa del parere, "tendenzialmente, soltanto gli elementi di carattere ricognitivo che si pongono come presupposti motivazionali alla base dei rilievi espressi dal Comitato" (si veda, in tal senso, la relazione del Presidente Nardini). In sostanza, tanto le condizioni quanto le osservazioni si riferiscono concretamente al testo in esame, mentre le raccomandazioni attengono a tendenze della legislazione, ad elementi che non sono strettamente relativi al progetto di legge (anche se dall'esame di questo traggono, evidentemente, origine).
Già queste considerazioni sulla formulazione dei pareri fanno emergere come le regole di funzionamento del Comitato per la legislazione siano solo in parte fissate dal regolamento della Camera: queste sono state infatti arricchite ed integrate - com'è del resto naturale che accada nel diritto parlamentare - da una serie di convenzioni di e prassi, in genere volte ad accentuare il carattere imparziale dell'attività del Comitato. In alcuni casi il Comitato sembra spingersi fino ad assimilare la sua attività (di produzione di pareri) a quella di un giudice, immaginando se stesso come una sorta di organo "paragiurisdizionale".
Si tratta di una tendenza rispetto alla quale occorre approcciarsi con grande cautela, non dimenticandosi mai che il Comitato per la legislazione costituisce un organo politico, benché titolare - come si è visto - di funzioni relative ad una politica di tipo istituzionale e bi-partisan, come è quella della legislazione. Ed è proprio alla luce di questo carattere della politica della legislazione che si spiega il senso della disposizione regolamentare (art.16-bis, comma 5) che consente ai singoli membri del Comitato di esprimere opinioni dissenzienti, prevedendo che di esse il parere debba obbligatoriamente dare conto: dunque, nel regolamento vi è la previsione di una vera dissenting opinion, ossia di una facoltà tipica degli organi giurisdizionali, dal momento che gli organi politici, invece, esprimono il disaccordo attraverso le relazioni di minoranza. Peraltro, tale facoltà è stata finora utilizzata piuttosto di rado (in 15 casi contro 184 pareri espressi all'unanimità dei presenti), e pressoché unicamente nel primo periodo di attività del Comitato per la legislazione, a riprova dell'effettivo carattere bi-partisan delle pronunce di tale organo.
Un'altra caratteristica emersa nella prassi concerne la nomina del relatore su ciascun progetto di legge all'esame del Comitato per la legislazione. Nelle Commissioni permanenti tale nomina compete al Presidente di Commissione. Si tratta, com'è evidente, di una scelta che ha un certo peso politico, posto che l'attribuzione dell'incarico di relatore ad un deputato della maggioranza tenderà a rendere il cammino più facile ad un progetto di legge che della maggioranza, o del suo Governo, è espressione, mentre finirà per ostacolare l'iter di un testo sollecitato dalle forze di opposizione (e viceversa). Allo scopo di risolvere questo problema, e di evitare perciò che il Presidente del Comitato fosse attribuito un compito così politicamente significativo si è optato, sin dall'inizio, per un criterio "automatico" in base al quale nominare i relatori: tale nomina avviene infatti, di regola, a rotazione tra tutti i membri del Comitato, in base ad un ordine fisso (quello della loro anzianità di carica).
Non ci si deve nascondere che l'idea in base alla quale è stato istituito il Comitato per la legislazione peccava, forse, di una certa dose di ingenuità: istituire un "guardiano" della qualità della legislazione, il cui vaglio avrebbe consentito di elevare significativamente il livello qualitativo delle leggi approvate, e dunque dell'ordinamento giuridico.
Il Comitato per la legislazione ha invece compreso, sin dall'inizio della sua attività, che, anche supponendo una sorta di "infallibilità" delle sue pronunce e ipotizzando un completo recepimento dei suoi pareri, il livello qualitativo dell'ordinamento non sarebbe migliorato più di tanto: la moltiplicazione dei centri di produzione normativa, ed in particolare lo sviluppo della potestà normativa del Governo e l'ampliamento dell'autonomia normativa di regioni ed enti locali, oltre al sempre più spiccato rilievo delle norme dell'Unione europea, fanno sì che la "geografia dei poteri" degli ordinamenti contemporanei appaia molto più complessa che in passato e che la quota di potestà normativa esercitata dalla legge parlamentare tenda a risultare piuttosto ridotta.
Alla luce di questa consapevolezza si spiega come mai il Comitato per la legislazione abbia cercato di diventare il fulcro di una serie di iniziative volte a diffondere la politica della legislazione presso gli altri centri di produzione normativa. A tale scopo, a partire dalla metà del 1999, ha organizzato una serie di riunioni e seminari interistituzionali che hanno coinvolto praticamente tutti i principali soggetti produttori o interpreti di norme giuridiche: ad una prima Conferenza interistituzionale sulla legislazione, alla quale sono intervenuti il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Presidente della Corte costituzionale, le più alte cariche della Corte di Cassazione, del Consiglio di Stato, della Corte dei Conti, del Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro, della Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali, nonché di alcune Autorità indipendenti, hanno poi fatto seguito una serie di iniziative più mirate dirette a chiamare al confronto sia gli Uffici legislativi della Presidenza del Consiglio e dei Ministeri (insieme ad esperti e ad esponenti della società civile), sia, a più riprese, i consigli regionali; queste ultime iniziative hanno avuto lo scopo di individuare le modalità con cui valorizzare il principio fondamentale contenuto nell'art. 5 Cost., laddove richiede l'adeguamento dei principi e dei metodi della legislazione alle esigenze dell'autonomia (su questo versante si è giunti, il 7 marzo 2001, alla predisposizione di un documento contenente "Indirizzi per migliorare i metodi della legislazione tra Stato e Regioni").
Un altro strumento di dialogo con il mondo esterno è costituito dalle relazioni semestrali del Presidente uscente. Il Presidente del Comitato per la legislazione, all'atto di abbandonare il suo incarico al termine del semestre, ha ritenuto opportuno predisporre un documento diretto a facilitare la comprensione di quest'organismo e della sua attività, sia all'interno dell'ordinamento parlamentare sia, soprattutto, all'esterno di esso. E tale relazione, a partire da quella relativa al terzo semestre di attività, è stata approvata dal Comitato stesso, conferendogli così una maggiore "solennità".

7. I principali problemi aperti

Un primo punto problematico attiene al rapporto tra le norme sull'istruttoria legislativa ed il Comitato per la legislazione: da più parti è stata segnalata, infatti, una sovrapposizione di compiti. Ed in effetti, così potrebbe sembrare a prima lettura, posto che - come già si è ricordato - l'art.79 del regolamento della Camera, relativo all'istruttoria legislativa, prevede che sia la Commissione a dover scrivere delle leggi chiare, ma questo è anche un compito del Comitato.
Tuttavia, ad una lettura più attenta delle previsioni regolamentari dovrebbe risultare evidente che la sovrapposizione è voluta e inevitabile, almeno fin tanto che il Comitato per la legislazione sia configurato come un organo che interviene in via eventuale sui progetti di legge: si potrebbe persino giungere a sostenere che costituirebbe un controsenso delimitare con precisione una funzione propria ed esclusiva del Comitato per la legislazione, prevedendone al tempo stesso un coinvolgimento solo eventuale nel procedimento legislativo, quasi che le leggi su cui si registrasse un ampio consenso politico in Commissione, e sulle quali non venisse richiesto perciò il parere del Comitato, non avessero bisogno di una specifica valutazione sulla qualità (spesso accade, anzi, esattamente il contrario). Inoltre, anche ipotizzando un intervento generalizzato del Comitato per la legislazione, sarebbe difficile configurarlo come una sorta di organo "onniscente", in grado di scrivere buone leggi in tutti i settori dell'ordinamento, senza la cooperazione della Commissione competente per materia.
Ecco quindi che la responsabilità della qualità della legislazione attiene fondamentalmente alla Commissione parlamentare che ha esaminato il progetto, la quale deve svolgere un'adeguata istruttoria legislativa, mentre il Comitato per la legislazione ha il compito di assolvere ad un ruolo "di sponda", garantendo cioè, ove coinvolto, che la Commissione di merito non trascuri i profili di qualità della legislazione: la visione intersettoriale che è propria di tale organo appare infatti come la più idonea per favorire il conseguimento di un obiettivo che altrimenti rischierebbe di risultare spesso sacrificato rispetto agli interessi perseguiti, con coerenza, dalle Commissioni di settore nella propria attività legislativa
Un'altra serie di aspetti problematici riguarda, per un verso, i rapporti del Comitato per la legislazione con il Governo e, per altro verso, quelli tra Camera e Senato.
Nonostante i recenti tentativi di rafforzamento degli apparati della Presidenza del consiglio dei ministri a supporto delle funzioni normative (Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi e Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure), il Comitato per la legislazione riscontra infatti ancora una difficoltà ad identificare, a livello governativo, un interlocutore politico in grado di presenziare alla seduta del Comitato e un interlocutore tecnico idoneo a far sì che i rilievi di esso trovino una eco adeguata negli uffici legislativi dei singoli ministeri. L'entrata a regime dell'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), ma soprattutto - per quanto concerne i profili di interesse del Comitato per la legislazione - dell'analisi tecnico-normativa (ATN), recentemente disciplinate dalla direttiva del Presidente del consiglio dei ministri del 27 marzo 2000, dovrebbero ora rafforzare la strumentazione tecnica a corredo delle iniziative legislative del Governo: non a caso, l'assenza delle relazioni contenenti tali analisi è stata segnalata negli ultimi pareri espressi dal Comitato, sul finire della XIII legislatura.
Per quanto concerne il Senato, quel ramo del Parlamento, nel corso della XIII legislatura, poco dopo l'istituzione del Comitato per la legislazione, si è domandato se fosse il caso di dar vita a un organo analogo: la risposta - ricavabile per implicito dal fatto che la Giunta per il regolamento del Senato non abbia più affrontato il tema, dopo averne affidato l'approfondimento, insieme a quello sulle nuove procedure di bilancio, ai senatori Vegas e Elia (si veda la seduta del 1° luglio 1999) - è stata negativa, avendo i senatori preferito limitarsi per il momento ad osservare il funzionamento di un organo così innovativo Il Senato, peraltro, ha tenuto anch'esso ben presente l'obiettivo della "qualità della legislazione", tra l'altro adottando - rispettivamente, nel gennaio 1997 e nell'aprile 2001 - le circolari sull'istruttoria legislativa e sulla formulazione tecnica dei testi normativi, nonché rafforzando la strumentazione per conseguirlo, sia pure seguendo strade diverse da quelle adottate dalla Camera: per un verso, attraverso la Commissione affari costituzionali, i cui pareri hanno prestato maggiore attenzione ai profili qualitativi dei progetti di legge e, per altro verso, mediante il potenziamento delle strutture tecniche di supporto (si segnala in proposito la recente istituzione, nell'ambito della riforma dell'amministrazione che ha avuto luogo nel febbraio-marzo 2001, del Servizio per la qualità degli atti normativi). L'auspicio è che la XIV legislatura veda la Camera, il Senato, il Governo e le Regioni maggiormente coordinate nel perseguire un obiettivo, come quello di migliorare la qualità della legislazione e, in definitiva, dell'ordinamento di giuridico, che nessuno di tali organi può, da solo, avere la forza di perseguire.

NOTA BIBLIOGRAFICA

Già molto ampia è la "letteratura" sul Comitato della legislazione: F. BIENTINESI, Il Comitato per la legislazione e le riforme regolamentari della Camera dei deputati, in Diritto pubblico, 1998, 527 s.; M. MANETTI, Riforme istituzionali: qualche riflessione sul metodo, in Giur. cost., 1998, 405 s.; F. PETRICONE, Il Comitato per la legislazione nel nuovo regolamento della Camera, in Riv. trim. dir. pubbl., 1998, 705 s.; ID., Brevi riflessioni sul Comitato per la legislazione, in Giur. it., 1999, 1131 s.; B. POLVERARI, La complessità normativa e il nuovo regolamento della Camera dei deputati, in Iter legis, maggio-giugno 1999, 33 s.; M.P.C. TRIPALDI, Il Comitato per la legislazione tra previsione normativa ed effettivo svolgimento delle funzioni, in Osservatorio sulle fonti 1998, a cura di U. DE SIERVO, Torino, 1999, 85 s.; A. PIZZORUSSO, Del libro sulle leggi e altri studi sulla legislazione, Torino, 1999, spec. 31 s.; E BASSOLI, L'idea di codificazione nella prima attività del Comitato per la legislazione, in Codificazione del diritto e ordinamento costituzionale, a cura di P. COSTANZO, Napoli, 1999, 173 s.; R. MAFFIO, Politiche per la legislazione e ruolo delle istituzioni: il caso del Comitato per la legislazione, in Iter legis, novembre-dicembre 1999, 396 s.; E. BERARDUCCI-R. ALESSE, voce Comitato per la legislazione, in Enc. giur., aggiornamento, Roma, 1999; P. PICIACCHIA, Il Comitato per la legislazione e la verifica della qualità dei testi legislativi, in Il politico, 2000, 29 s.; M. MAZZONI HONORATI, Considerazioni critiche sul rapporto tra regolamenti parlamentari e forma di governo, intervento al convegno annuale dell'Associazione italiana costituzionalisti su "Il Parlamento", Firenze, 12-14 ottobre 2000 (in www.aic2000.unifi.it); C. CIUFFETTI, L'attività svolta e gli indirizzi espressi dal Comitato per la legislazione a oltre due anni dall'introduzione nel Regolamento della Camera dei deputati, in corso di pubblicazione in Il Parlamento della repubblica. Organi, procedure, apparati, 11, Roma, 2001.
Tra i contributi riferiti, più in generale, alle riforme regolamentari, cfr. N. LUPO, Le recenti modifiche del regolamento della Camera: una riforma del procedimento legislativo "a Costituzione invariata", in Gazzetta giuridica, n. 37, 1997, 3 s.; S. BARONCELLI, Sviluppi in tema di qualità della legge e riforma del regolamento della Camera dei deputati, in Osservatorio sulle fonti 1997, a cura di U. DE SIERVO, Torino, 1998, 155 s., spec. 165 s.; M. AINIS, La chiarezza delle leggi, in Storia d'Italia. Annali 14. Legge diritto giustizia, a cura di L. VIOLANTE, Torino, 1998, 911 s., spec. 930 s.; A. MORRONE, Quale modello di Governo nella riforma del Regolamento della Camera dei deputati?, in Quaderni costituzionali, 1998, 449 s., spec. 468 s.; C. DI ANDREA, Sulle ultime modificazioni del regolamento della Camera dei deputati, in Rassegna parlamentare, 1999, 99 s., spec. 135 s.; U. ZAMPETTI, Il procedimento legislativo, in Rassegna parlamentare, 2001, 129 s., spec. 142 s.; N. LUPO, La nuova disciplina del parere su atti normativi del Governo nel regolamento della Camera e le sue possibili conseguenze sul sindacato giurisdizionale, in I rapporti tra Parlamento e Governo attraverso le fonti del diritto. La prospettiva della giurisprudenza costituzionale, a cura di V. COCOZZA-S. STAIANO, Torino, 2001, II, 701 s., spec. 709 s.. Si vedano anche il resoconto della riunione del 20 marzo 1998, introdotta da F. LANCHESTER, su La riforma del regolamento della Camera dei deputati, a cura di C. DI ANDREA e P. ZUDDAS, in I costituzionalisti e le riforme. Una discussione sul progetto della Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, a cura di S.P. PANUNZIO, Milano, 1998, 241 s., e la tavola rotonda su Prospettive ed evoluzione dei regolamenti parlamentari, in Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Quaderno n. 9. Seminario 1998, Torino, 2000, 13 s.
I lavori preparatori delle modifiche regolamentari sono raccolti nel volume, curato dalla Camera dei deputati, Modificazioni al regolamento della Camera dei deputati approvate dall'Assemblea nel 1997, Roma, 1998.
Per una valutazione ex post si vedano le due relazioni sull'attuazione delle riforme del regolamento della Camera del settembre 1997 e del luglio 1999 previste rispettivamente dall'art. 154, comma 4, e dall'art. 154, comma 4-bis, del regolamento stesso: la prima, relativa all'attuazione della riforma del procedimento legislativo, è stata approvata dalla Giunta per il regolamento il 4 ottobre 2000 (A.C., XIII legislatura, doc. II-ter, n. 1, relatori Calderisi e Guerra); la seconda, sull'attuazione dell'art. 16-bis, comma 6-bis, e dell'art. 96-ter del regolamento (e dunque, sostanzialmente, sui procedimenti di delega e di delegificazione), è stata deliberata dalla Giunta per il regolamento, riunita congiuntamente al Comitato per la legislazione, il 14 febbraio 2001 (A.C., XIII legislatura, doc. II-ter, n. 2, relatori Lembo, Meloni e Signorino). Ambedue le relazioni sono disponibili sul sito Internet della Camera dei deputati: www.camera.it/_dati/leg13/lavori/documentiparlamentari.
Alcune ricadute della "giurisprudenza" del Comitato per la legislazione si rinvengono poi nella nuova versione delle circolari dei Presidenti del Senato, della Camera e del consiglio dei ministri contenenti le "regole e raccomandazioni sulla formulazione tecnica dei testi normativi", emanate il 20 aprile 2001 (la circolare del Presidente del consiglio dei ministri è pubblicata nella Gazzetta ufficiale, serie generale, n. 97 del 27 aprile 2001, p. 56 s.).
Di un certo interesse sono anche le relazioni semestrali predisposte dai Presidenti del Comitato per la legislazione al termine del proprio mandato (e pubblicate sul bollettino giunte e commissioni, in genere in allegato al resoconto della prima seduta del nuovo semestre di presidenza) e gli atti dei seminari interistituzionali promossi dallo stesso Comitato per la legislazione, insieme al Presidente della Camera (in corso di pubblicazione a cura della Camera dei deputati).
Infine, il documento, citato nel testo, contenente "Indirizzi per migliorare i metodi della legislazione tra Stato e Regioni", è reperibile sul sito www.parlamentiregionali.it.