LA CORTE COSTITUZIONALE TRA LEGGI PSEUDO-INTERPRETATIVE E
TUTELA DELL'AFFIDAMENTO DEI CITTADINI

Brevi note di commento alla sentenza 22 novembre 2000 n° 525

Simone Scagliarini, Dottorando di Ricerca in "Metodi e tecniche della formazione e
della valutazione delle leggi" nell'Università degli Studi di Genova

1.

La sentenza n° 525/2000 della Corte Costituzionale che qui si annota, consultabile sul sito http://www.giurcost.org/decisioni/index.html, si colloca nell'intricato quadro della giurisprudenza costituzionale in materia di leggi di interpretazione autentica, quadro che non a caso in dottrina è stato definito "labirintico" (1) e "variegato"(2) . Il giudizio in via incidentale veniva sollevato dalla Corte di Cassazione, che si trovava a giudicare riguardo ad un ricorso proposto dal Ministero delle Finanze contro una sentenza della Commissione Tributaria Regionale del Piemonte, nella quale la parte pubblica risultava soccombente. Tale ricorso era stato proposto oltre il termine breve di 60 giorni ma entro il termine lungo di un anno: sosteneva infatti l'Avvocatura dello Stato che la notifica della sentenza doveva ritenersi nulla, in quanto la stessa era stata effettuata presso l'ufficio che aveva emesso l'ordinanza impugnata anziché presso l'Avvocatura Distrettuale dello Stato. A sostegno di tale argomentazione il ricorrente invocava l'applicazione dell'art. 38 comma 2 del D. Lgs. 31.12.1992 n° 546, così come risultante dall'interpretazione autentica fornita dal legislatore con l'art. 21 comma 1 della Legge 13.05.1999 n° 133, alla luce del quale tale norma andava interpretata nel senso appunto di ritenere che le notifiche dovessero sempre effettuarsi presso l'Avvocatura Distrettuale, quand'anche l'ufficio che aveva emesso l'ordinanza, come nel caso di specie, avesse resistito in giudizio senza il suo patrocinio. Il giudice a quo, nel dover applicare tale disposizione, si avvedeva però tale interpretazione era intervenuta ingiustificatamente non solo in assenza di contrasti giurisprudenziali, ma addirittura in presenza di una contraria ed ormai consolidata giurisprudenza di legittimità volta a ritenere valida una siffatta notifica, tanto che lo stesso Primo Presidente della Corte aveva ritenuto superflua, nel giudizio principale, la prospettata remissione degli atti alle Sezioni Unite. Secondo la Suprema Corte, infatti, la notifica degli atti giudiziari deve effettuarsi direttamente presso l'ufficio che ha emesso l'ordinanza a meno che questo abbia affidato la propria rappresentanza all'Avvocatura dello Stato. Per di più, l'interpretazione autentica fornita dal legislatore contrastava anche con un primo, ormai desueto, orientamento della Cassazione, alla luce del quale si interpretava la disposizione nel senso che la sentenza si dovesse notificare presso l'Avvocatura Generale dello Stato: da qui, sottolineava il giudice remittente, il sospetto che dietro il falso nomen juris di legge interpretativa si celasse una disposizione volta al mero scopo di modificare con effetto retroattivo una disciplina processuale sfavorevole all'Amministrazione Finanziaria, onde consentire alla stessa di impugnare tardivamente provvedimenti giudiziali nei quali risultasse soccombente(3) , così violando l'art. 3 primo comma (sub specie tutela dell'affidamento) e l'art. 24 della Costituzione. La Corte accoglieva la questione ritenendo in effetti che la disposizione impugnata violasse il principio della tutela dell'affidamento e che per tale motivo essa dovesse essere ritenuta illegittima per la parte in cui estendeva i propri effetti al periodo antecedente la propria entrata in vigore.

Il procedimento aperto dall'ordinanza della Corte di Cassazione riprende mai sopiti problemi posti dalle leggi di interpretazione autentica, sulle quali il dibattito dottrinale e, parallelamente, l'evoluzione giurisprudenziale non hanno mai cessato di essere alimentati, senza giungere ad alcun punto fermo, né tale sentenza reca un contributo valido per chiarire importanti questioni relative sia alla natura delle leggi interpretative sia al valore da attribuire al principio dell'affidamento, problemi sui quali la Corte avrebbe avuto un'ottima occasione per assumere una posizione coerente. L'idea che si ricava dalla pronuncia commentata - che pure nel merito è, ad avviso di chi scrive, pienamente condivisibile - è piuttosto quella di una giustizia costituzionale per così dire "spicciola" e "sommaria", laddove, senza indugiare su approfondite valutazioni teoriche circa la natura delle leggi interpretative ed i limiti delle stesse, la Corte liquida l'argomento con un rapido rinvio di stile ai propri precedenti per passare senza ulteriori remore a valutare la legittimità di un effetto (quello retroattivo), che, visto come incostituzionale, viene eliminato senza alcuna valutazione sulla eventuale illegittimità necessaria di tutta la disposizione impugnata (in sé difficilmente scindibile), che pure il giudice a quo aveva invocato. Se poi la sentenza lascia aperto il problema della natura delle leggi interpretative, non risolve certo in miglior modo un altro aspetto rilevante e dogmaticamente significativo, ovvero la definizione precisa del grado di garanzia e del valore da assegnare nel nostro ordinamento al principio della tutela dell'affidamento, che pure, senza troppi scrupoli, viene definitivamente utilizzato quale unico ed esclusivo parametro alla stregua del quale dichiarare illegittima la legge. Una rapida disamina degli orientamenti finora assunti dalla giurisprudenza della Corte consente quindi di inquadrare tale sentenza in questo "variegato" panorama e di trarre alcune conclusioni.

2.

Le leggi di interpretazione autentica pongono da un punto di vista istituzionale difficoltà che nascono, come noto, dall'uso particolarmente "disinvolto" che il legislatore è solito farne, non solo per intervenire ove vi siano contrasti giurisprudenziali o laddove vi siano formulazioni oscure e ambigue delle disposizioni vigenti(4) , ma altresì allo scopo, decisamente meno meritorio, di contrastare autoritativamente indirizzi giurisprudenziali politicamente non graditi ovvero di adottare norme retroattive in modo assai meno impopolare(5) , dissimulandole sotto la falsa veste di una interpretazione che, per ciò stesso, diviene naturalmente retroattiva. Come si è osservato, la legge interpretativa "da extrema ratio per ripristinare la certezza del diritto, è diventata ormai uno strumento di routine"(6) , con la conseguenza che il numero di esse è ultimamente notevolmente accresciuto(7) , sia per tentare di rimediare a cattive formulazioni tecniche delle norme, sia per mascherare interventi retroattivi. Tutto ciò a voler tacere dei casi paradossali in cui la disposizione interpretativa è più oscura di quella interpretata od ancora delle non poche ipotesi di leggi di interpretazione autentica superflue o davvero poco utili, che, ad esempio, si occupano di definire il concetto del "porto di Padova" o di chiarire cosa siano i luoghi di culto(8) ; si tratta, come evidente di casi nei quali a stento si intravede un ruolo di chiarificazione e semplificazione dell'ordinamento esistente in capo a tali leggi, il cui proliferare, più o meno a proposito, pare inquadrarsi nell'ambito di quella che, con espressione forse abusata ma significativa, viene definita "crisi della legge"(9) .

Se questi sono i problemi che tale istituto crea nell'ordinamento da un punto di vista, per così dire, concreto, nella dottrina si sono agitate, ed in parte tuttora si agitano, perplessità ben più gravi, riguardanti la stessa possibilità di emanare tali disposizioni, posto che, a differenza dello Statuto Albertino, il cui art. 73 riservava al legislatore la facoltà di porre un'interpretazione vincolante erga omnes, la Costituzione repubblicana non dedica il minimo cenno a tale tipo di leggi. La questione è stata affrontata dalla Corte nella prima sentenza sul tema (sentenza n° 118/57(10 ) nella quale si afferma la legittimità di tali disposizioni alla luce della mancanza di indicazioni contrarie al riguardo e del fatto che esse sono ammesse in tutti gli ordinamenti democratici. Non vi è chi non veda l'insufficienza di una tale motivazione, avulsa da considerazioni di diritto positivo, ma, come si è giustamente rilevato, il costante richiamo a tale precedente da parte delle successive decisioni della Consulta, ne ha fatto un baluardo inespugnabile alla luce del quale l'ammissibilità delle leggi interpretative si presenta come un dogma dal quale partire per ogni dibattito sul tema(11) .

Risolto positivamente il quesito sull'ammissibilità delle leggi di interpretazione autentica, in dottrina e nella giurisprudenza della Corte si è invece posto il problema della definizione di un paradigma alla luce del quale valutare quando una legge possa dirsi tale e quali siano i limiti che essa eventualmente incontri, onde arginare gli abusi che più sopra sono stati sinteticamente descritti. E' al riguardo che si suole parlare di una giurisprudenza "labirintica"(12) , di "(in)coerenza delle motivazioni"(13) e che da più parti la dottrina lamenta l'impossibilità di cogliere un filo conduttore tra le varie sentenze. Unico punto certo pare essere quello dell'ormai avvenuto abbandono, da parte della Corte, del criterio meramente formalistico in base al quale il solo titolo della legge o le espressioni quivi utilizzate potessero essere sufficienti a qualificare una disposizione come "interpretazione autentica" così legittimandone la portata retroattiva; si tratta di un indirizzo accolto fino al 1988 (sentenza n° 123/88(14) ) ma già mutato sul finire dello stesso anno (così la sentenza n° 233/88(15) ), sia per il moltiplicarsi delle leggi cripto-retroattive, sia per evitare un contrasto con la giurisprudenza della Cassazione, che accoglieva invece un diverso criterio, guardando a requisiti strutturali e di contenuto (i. e. l'esistenza dei contrasti giurisprudenziali sul punto, la contemporanea vigenza di entrambe le norme senza che l'una sostituisca la prima) per valutare la portata effettivamente interpretativa di una disposizione(16) . Tale revirement giurisprudenziale non ha però condotto ad un modello standard di interpretazione autentica, a volte richiedendosi come presupposto legittimante la presenza sul punto di contrasti giurisprudenziali (così nelle sentenze n° 187/81 e 91/88(17 ), altre volte definendosi gli stessi come un indice non necessario della natura interpretativa (da ultimo, sentt. 376/92 e 311/95(18 ). Allo stesso modo, mentre nella sentenza n° 155/90(19) la Corte detta una chiara definizione di legge interpretativa, ritenendo tale quella che si salda con la disposizione interpretata in un precetto unitario pur nella reciproca indipendenza, di guisa che le stesse possano considerarsi contemporaneamente vigenti e distintamente abrogabili, anche tale giurisprudenza è destinata ad essere ben presto derogata da altre decisioni in cui si afferma che il rapporto unitario deve sussistere tra norme e non tra disposizioni, così ammettendo che la legge interpretativa possa sostituire quella interpretata (sent. 424/93 e 94/95) (20).

Il panorama delle sentenze della Corte non si esaurisce però qui in quanto sorge poi l'ulteriore problema di valutare quale siano le conseguenze che la Consulta trae una volta smascherata la natura pseudo-interpretativa di una disposizione(21) .

Al riguardo l'orientamento più rigoroso emerge in quel filone giurisprudenziale che prende le mosse dalla citata sentenza n° 155/90, la qual decisione, oltre a definire con rigore i requisiti in base ai quali si deve stabilire se una legge sia realmente interpretativa, afferma che una legge difforme dal modello così tracciato è per ciò solo incostituzionale, concludendo così per l'illegittimità della norma denunciata.

Un secondo orientamento non tarda però a manifestarsi dopo pochi mesi: con le sentenze n° 240 e 380/90(22) la Corte tornando sul tema dichiara non fondate le questioni sollevate dai giudici a quibus in quanto, pur discostandosi le disposizioni impugnate dal modello di legge interpretativa disegnato dalla giurisprudenza costituzionale, in un giudizio di bilanciamento la presunta illegittimità appare superabile laddove la deroga al modello trovi una ragionevole giustificazione.

Ancora, per attenersi agli orientamenti giurisprudenziali più sviluppati e praticati tralasciandosi singole pronunce sui generis che pure costellano l'insieme numeroso delle decisioni sul tema, vi sono casi in cui viene affermata la totale fungibilità tra legge interpretativa e legge meramente retroattiva, tanto da rendere superflua ogni indagine sul rispetto del modello e da restringere il giudizio della Corte alla verifica del rispetto dei limiti previsti in generale per le leggi retroattive. In sostanza, si arriva a negare l'esistenza di una funzione tipica delle leggi di interpretazione autentica da rispettare per non incorrere in una figura di eccesso di potere legislativo e quindi di invalidità della legge, o meglio a legittimare, a fianco di tale funzione od anche in sostituzione di questa, altri scopi che legittimamente possono essere perseguiti con lo strumento della interpretazione autentica quali la correzione di un diritto vivente politicamente sgradito o l'aggiornamento dissimulato della formulazione originaria della disposizione(23) . Si legge ad esempio nella sentenza n° 402/93 che "la volontà del legislatore è sovrana, sia o meno in contrasto con la giurisprudenza concorde o quasi concorde, e incontra soltanto il limite dei principi costituzionali"; non è pertanto difficile comprendere perché parte della dottrina parli di "onnipotenza del legislatore"(24) , il quale si trova a poter liberamente utilizzare le leggi interpretative, una volta accettata pacificamente la legittimità costituzionale di tale tipo di norme, senza essere legato a particolari presupposti giustificativi né a particolari scopi, ben potendo impiegare tale strumento anche a fini cripto-retroattivi, salvo appunto i limiti comuni a tutte le altre leggi che, come sempre affermato dalla Corte, possono dispiegare effetti per il passato, salvo che per la materia penale, l'unica a trovare espresso divieto di retroattività, quanto meno in malam partem, nell'art. 25 della Costituzione. Quest'ultimo orientamento, che vede nella legge interpretativa niente più che una comune legge ad efficacia retroattiva, si sta vieppiù affermando nella giurisprudenza della Corte, tanto che lo si ritrova in altre recenti pronunce: così ad esempio nella sentenza n° 229/99, in cui oggetto del ricorso, come nel caso di specie, era una norma che interpretava come ordinatorio un termine processuale, in modo da "salvare" dalla decadenza l'Amministrazione Finanziaria, la Corte, pur affermando, come obiter dictum, la natura veramente interpretativa della disposizione impugnata, sottolinea l'irrilevanza di un tale accertamento e l'opportunità di valutare esclusivamente la ragionevolezza dell'efficacia retroattiva, che qui viene ritenuta sussistente, trattandosi di un intervento in un ambito in cui erano sorti contrasti giurisprudenziali(25) . Non sfugga come l'esistenza di una giurisprudenza oscillante da presupposto di legittimità delle leggi di interpretazione autentica si trasformi in indice di ragionevolezza dell'effetto retroattivo connesso alle stesse. In sostanza, pur producendosi lo stesso effetto finale da un punto di vista concreto (cioè la valutazione circa la legittimità dell'intervento legislativo sul presupposto che sussistano o meno contrasti giurisprudenziali), la Corte sembra non curarsi minimamente della autoqualificazione dell'atto normativo, prescindendo dal carattere realmente o fittiziamente interpretativo di questo e limitandosi invece a valutarne un aspetto, la retroattività delle disposizioni, conscia del fatto che è proprio tale elemento ad indurre il legislatore ad intervenire con una interpretazione autentica. Parrebbe quindi potersi affermare che la giurisprudenza della Corte piuttosto che cercare di definire un modello di legge interpretativa cui attenersi, contestualmente definendo anche le funzioni che possono attribuirsi a tali atti, tende a verificare caso per caso la ragionevolezza in sé dell'intervento normativo, salvo poi creare un'idonea giustificazione teorica per il caso concreto.

La sentenza che qui si commenta si inserisce a buon diritto in questo filone giurisprudenziale, se si pone mente a quanto il Collegio afferma al punto 2 del Considerato in diritto, dove, richiamata, la giurisprudenza che consente di adottare leggi di interpretazione autentica pur in presenza di giurisprudenza conforme purché il significato attribuito sia tra quelli ascrivibili al tenore letterale della norma, testualmente si legge che "l'effettivo problema da affrontare nella presente fattispecie non è quello relativo alla natura di tali leggi, ma investe sostanzialmente i limiti che esse incontrano quanto alla loro portata retroattiva". Anche qui la Corte pare preoccupata piuttosto della lesione di principi costituzionali a causa della retroattività della legge che non della mancanza dei presupposti che giustificassero un intervento interpretativo, peraltro in termini piuttosto pretestuosi, così liquidando il primo aspetto con un rapido richiamo alla propria giurisprudenza (rectius alla parte di essa ritenuta più congrua) salvo concentrare l'attenzione e fondare la pronuncia di illegittimità sul secondo. Non importa pertanto che la funzione propria delle leggi interpretative, di cui anche la disposizione denunciata porta il nomen juris, sia rispettata; ciò che importa è che, dal momento che tale disposizione è destinata a retroagire, essa rispetti quei canoni di ragionevolezza che giustificano la deroga all'art. 11 delle preleggi.

3.

Dopo aver verificato ciò che la Corte intende sottoporre al proprio sindacato, è interessante osservare come la stessa effettui tale giudizio, assumendo un parametro, il principio della tutela dell'affidamento(26) , di certo non nuovo nelle pronunce della Corte Costituzionale concernenti la ragionevolezza di atti normativi retroattivi, specie quando questi siano emanati in presenza di contrari orientamenti giurisprudenziali, ma di cui giustamente si sottolinea il progressivo ampliamento fino a configurarne un vero e proprio parametro del giudizio sulle leggi, sia pure soltanto per giudicare la validità delle modifiche deteriori rispetto al passato, restando invece libero il legislatore di introdurre per il futuro modifiche in pejus anche laddove vi siano già diritti perfetti(27) . In realtà la sempre incostante giurisprudenza della Corte non è scevra da pronunce che ritengono inopponibile la tutela dell'affidamento, come la sentenza n° 88/95(28) , nonché da altre decisioni che arrivano, anche qui in modo incostante, persino a giustificare il travolgimento del giudicato, ma perlopiù tale principio è stato riconosciuto ed utilizzato come estrinsecazione del quanto mai versatile principio di ragionevolezza ricavato, come noto, dall'art. 3 Cost.(29) Scorrendo le pronunce della Corte sul tema ci si avvede di come la Consulta elabori in modo frammentario gli elementi per una definizione dell'affidamento e della rilevanza di tale principio, ora richiedendo un'inderogabile esigenza come presupposto per legittimare un intervento che travolga il principio, ora affermando che esso non è invocabile in presenza di una giurisprudenza oscillante o di interpretazioni manifestamente faziose o di comodo (come nella già citata sent. 229/99 o nella 193/91(30 ), così come non sono considerate lesive dell'affidamento dei cittadini interpretazioni autentiche diverse da quelle affermatesi presso i giudici di merito purché ricavabili dal tenore letterale della disposizione interpretata (sentt. 424/93 e 153/94(31 ). Ancora, secondo la Corte, le leggi incostituzionali non sono idonee a far sorgere aspettative tutelabili in capo ai consociati(32) . Altre "figure sintomatiche" della violazione del principio de quo si ricavano dal grado di peggioramento introdotto dalla nuova disciplina (ritenendosi non violato il principio se le modifiche in pejus introdotte sono di lieve entità), la condizione dei beneficiari sui quali si incide, l'irrevocabilità degli effetti prodotti o la modifica ex post di requisiti per l'accesso ad un beneficio nonché lo spostamento di termini caducatori(33) . Non si è poi mancato di sottolineare che la Corte individua alcuni settori in cui si ha una protezione "forte" della tutela dell'affidamento come il settore previdenziale, ed altri in cui tale tutela è assai più debole, come quello dei diritti economici correlati al pubblico impiego(34) .

È' proprio in relazione al settore previdenziale che la Corte ha emesso le due sentenze significativamente richiamate nel caso di specie, ovvero le pronunce n° 211/97 e 416/99(35) . Ciò che accomuna queste decisioni è anzitutto il parametro utilizzato per dichiarare l'illegittimità costituzionale delle disposizioni denunciate, ovvero la violazione del criterio di ragionevolezza espresso dall'art. 3 Cost. sub specie della tutela dell'affidamento: la particolarità dei casi è che in essi questo è l'unico parametro assunto nel giudizio, mentre tutte le pronunce precedenti associavano la tutela dell'affidamento ad altri valori costituzionalmente tutelati(36) , benché, a livello di affermazioni dogmatiche, la Corte fin dalla sentenza n° 390/95(37) lo avesse definito un "principio cardine dell'ordinamento". Si è avuta per così dire un'emancipazione di tale principio che ha assunto il ruolo di norma parametro, sia pure sotto la "finzione" della riconduzione dello stesso all'art. 3 Cost., emancipazione resa ancor più evidente ed accentuata, sia pure, come si sottolineava, senza eccessivamente rigorose argomentazioni, proprio dalla sentenza de qua dove la Corte, una volta accertata l'illegittimità rispetto a tale parametro, ritiene assorbita la censura relativa all'art. 24 Cost., pure sollevata dalla Cassazione, così mostrando la pressoché totale autonomia acquisita da esso.

Un'altra osservazione merita di essere svolta nel raffronto tra le due sentenze richiamate e quella che si commenta: nelle prime la fattispecie oggetto del giudizio non era costituita da disposizioni di interpretazione autentica, bensì da disposizioni meramente retroattive, ma, ciononostante, la Corte non esita a richiamare questi suoi precedenti in quanto qui come in esse si afferma che l'affidamento dei cittadini su una determinata disciplina legislativa costituisce un limite alla stregua del quale valutare la ragionevolezza di un intervento retroattivo del legislatore, a prescindere dal fatto che l'atto normativo sia, come nei primi due casi, un intervento manifestamente retroattivo, ovvero che esso sia, come nel secondo, costituito da una disposizione sedicente di interpretazione autentica ma in realtà cripto-retroattiva. Da ciò si trae un'ulteriore conferma di quanto emerso dall'analisi condotta nel paragrafo precedente, circa l'assoluta irrilevanza di qualsiasi giudizio sulla reale o fittizia natura interpretativa dell'atto normativo per valutarne la corrispondenza alla funzione tipica.

4.

Un altro aspetto lega la seconda delle sentenze richiamate a quella presente ed è l'efficacia temporale della decisione della Corte, la quale limita l'illegittimità costituzionale alla parte in cui le disposizioni al proprio vaglio estendono anche al passato la loro efficacia. Questa scissione degli effetti nel tempo della norma impugnata viene però compiuta dalla Consulta senza che mai essa si avveda (rectius voglia avvedersi) della significativa differenza esistente tra i due casi, come già più volte verificato. La disposizione dichiarata illegittima con la sentenza n° 416/99 introduceva una modifica in senso negativo ad una legge preesistente per la concessione di benefici previdenziali, senza porsi remore ad intervenire anche retroattivamente e travolgere atti compiuti da cittadini sulla base del sistema legislativo vigente: in tale contesto, è evidente l'intento innovativo del legislatore e - a parere di chi scrive - a buon diritto la Corte ha ritenuto che l'affidamento dei cittadini dovesse trovare tutela rispetto alla retroazione delle modifiche, di certo non corretta in quanto contraria a quel fondamentale principio di civiltà giuridica, insito anche nel nostro ordinamento, quale è la certezza del diritto, senza però giungere sino a travolgere un'intera disciplina legislativa che di per sé non contrastava con nessun valore di rilievo costituzionale. Da qui una sentenza di accoglimento parziale con la quale viene rimossa l'efficacia anteriore alla data di entrata in vigore della legge.

Nella sentenza che si sta commentando la Corte si trova invece di fronte ad una disposizione di interpretazione autentica, che, proprio in quanto tale, è naturalmente retroattiva, ma, ciononostante, anche in questo caso il Collegio, valutata l'irragionevolezza dell'efficacia retroattiva conferita dal legislatore, dichiara illegittima la disposizione soltanto nella parte in cui conferisce efficacia pro praeterito ai propri effetti, quasi declassando la legge da interpretazione autentica a mera innovazione, senza pur tuttavia avere mai compiuto un sindacato previo sulla reale natura interpretativa della disposizione. In sostanza, anziché valutare preventivamente se l'intervento mascherato come interpretativo abbia piuttosto una diversa funzione, ultronea rispetto agli scopi dichiarati, e quindi per coerenza(38) trarre la conclusione che non può avere efficacia retroattiva, al contrario la Corte valuta immediatamente se nel caso di specie vi siano ragioni per conferire efficacia retroattiva e, appurata la mancanza delle stesse, restringe l'ambito temporale di applicazione della disposizione a quello comune a tutte le altre leggi che non dispongono che per l'avvenire (art. 11 preleggi). L'uso di una sentenza di accoglimento parziale, così motivato, appare perciò piuttosto curioso: se è vero ciò che si afferma in dottrina per cui la sentenza c. d. riduttiva postula l'esistenza di "disposizioni di legge plurinormative scomponibili in varie classi di norme" per cui "la disposizione viene scissa in due parti normative, una delle quali soltanto è dichiarata incostituzionale"(39) , tale decisione non pare conciliabile con la natura delle leggi interpretative, che, ad accogliere l'orientamento invalso in dottrina di privilegiarne l'aspetto innovativo - interpretativo da cui farne scaturire una naturale retroattività, non possono che avere efficacia ex tunc, dovendosi in caso contrario ritenere che si tratti leggi cripto-retroattive e che pertanto il legislatore sia incorso in un vizio di eccesso di potere legislativo(40) tale da rendere illegittima la disposizione per contrarietà rispetto all'art. 3 Cost. A dire il vero anche in dottrina si trova da tempo una teoria, elaborata proprio da uno dei membri del Collegio(41) , secondo cui, nelle materie in cui vale il principio dell'affidamento, la legge di interpretazione autentica, qualora l'interpretazione fornita non potesse chiaramente ricavarsi dal testo originale per un lettore di buona fede, deve ritenersi illegittima per la parte retroattiva in quanto tale atto normativo è stato usato per un fine non consentito, comunque diverso da quello tipico che, benché possa non essere esclusivo, non può essere completamente escluso e stravolto. Si tratta di una teoria interessante in quanto fonda l'incostituzionalità delle leggi pseudo-interpretative non sulla difformità rispetto ad un modello (così come espresso dalla sentenza 155/90 della Corte) ed in una lesione per così dire assoluta del criterio di ragionevolezza, bensì sulla tutela dell'affidamento, che deriva dalla ragionevolezza come corollario possibile, per poi trarne l'illegittimità della sola parte retroattiva. A ben vedere però la Corte non ha neppure aderito a pieno a questa dottrina, in quanto nella decisione in commento l'illegittimità non è tratta dallo sviamento da quella che è la funzione tipica delle leggi retroattive ma dalla lesione tout court del principio dell'affidamento che non giustifica la retroattività.

5.

Analizzati i punti salienti della sentenza, conviene riassumere brevemente ciò che può ricavarsi da questa decisione. Anzitutto la Corte sembra "assestare" il proprio indirizzo giurisprudenziale, in materia di leggi di interpretazione autentica, nel senso di ritenere fungibili leggi interpretative e leggi retroattive, limitandosi perciò a valutare nell'uno come nell'altro caso se vi siano ragionevoli motivi per derogare al principio dell'ordinaria efficacia solo pro futuro degli atti normativi. Ancora, la Corte prosegue ed amplia la portata della propria giurisprudenza in materia di tutela dell'affidamento impiegando tale principio, espressione dell'art. 3 Cost., come solo parametro in base al quale giudicare della legittimità delle leggi. Infine la Corte estende anche alle leggi interpretative una tecnica decisionale adottata riguardo a leggi retroattive consistente nel caducare i soli effetti riferiti al passato, senza frustrare la volontà del legislatore di modificare discipline legislative pro futuro. In un certo senso va riconosciuta una coerenza interna alla pronuncia de qua: la legge interpretativa, essendo equiparata ad una qualunque legge retroattiva, viene giudicata alla stregua di queste in base alla eventuale lesione della tutela dell'affidamento e sulla base di ciò solo giudicata illegittima. Poiché però, per costante giurisprudenza costituzionale, l'affidamento è un valore la cui tutela attiene soltanto a situazioni giuridiche esaurite e non esplica alcuna efficacia rispetto al futuro, è soltanto la parte retroattiva a presentare vizi di legittimità e pertanto ad essere dichiarata incostituzionale.

Qualora però si passi a valutare la portata della sentenza non soltanto in sé ma rispetto ad un quadro più generale, tale immagine di coerenza non tarda a svanire e ciò non solo rispetto al variopinto complesso delle pronunce della Corte sul tema (che per quanto rientrante in uno dei filoni visti in precedenza, nessuna singola pronuncia riuscirebbe di per sé sola a rendere nuovamente coerente) ma anche rispetto ad una generale esigenza di rigore teorico e metodologico di qualsiasi atto giudiziario. Si tratta di un rigore che, anche in subiecta materia, altre pronunce, la cui capofila deve ritenersi la più volte citata ed esemplare sentenza n° 155/90, hanno invece avuto il coraggio di affermare, senza alcuna remora ad affrontare complesse questioni teoriche, ma stabilendo un modello coerente e razionale di interpretazione autentica a cui il legislatore deve attenersi, in quanto, derogando allo stesso, si produrrebbe una lesione di quei valori su cui tali atti normativi, a causa della loro naturale efficacia retroattiva, inevitabilmente incidono, in primo luogo appunto la tutela dell'affidamento e la invasione della sfera di prerogative riservate al potere giudiziario, la cui autonomia di funzione va severamente salvaguardata da possibili attacchi del legislatore. Nemmeno un successivo bilanciamento da parte della Corte potrebbe forse giustificare una deroga al modello, come pure si è visto in altre sentenze, in quanto il rischio di ritornare alla logica del singolo caso sarebbe assai probabile. D'altra parte a buon diritto la dottrina ha evidenziato che il tema è particolarmente delicato ed esige una chiara presa di posizione da parte della Consulta in quanto la natura delle leggi di interpretazione autentica e dei relativi limiti non costituisce un dibattito meramente accademico, ma, oltre a garantire - crediamo - una maggior trasparenza dell'azione del legislatore nei confronti dei cittadini, coinvolge l'annosa questione del controllo sull'interpretazione della legge, che, come dimostra la storia del diritto, da sempre vede contrapposti potere giudiziario e legislativo(42) .

Note

(1)Così A. PUGIOTTO La labirintica giurisprudenza costituzionale in tema di leggi di interpretazione autentica in Studium Juris, 1997, pp. 64 e ss.

(2)A. GARDINO CARLI Ancora due sentenze nel variegato percorso giurisprudenziale in tema di natura e limiti delle leggi interpretative in Giur. Cost., 1995, pp. 2425 e ss.

(3)È curioso osservare che, in dottrina, proprio tale disposizione veniva citata ad esempio di "uso disinvolto" dell'interpretazione autentica per contrastare indirizzi giurisprudenziali non graditi da R. PAGANO Introduzione alla legistica, Milano, 1999, p. 151.

(4)La dottrina al riguardo non ha, peraltro, mancato di osservare come l'oscurità originaria sia non di rado volutamente ricercata, al fine di consentire l'approvazione della legge, per poi rinviare ad un successivo intervento interpretativo la specificazione del contenuto precettivo. Così A. GARDINO CARLI Il legislatore interprete, Milano, 1997, pp. 49 e ss.

(5)M. AINIS La legge oscura, Roma - Bari, 1997, pp. 60 e ss.

(6)GARDINO CARLI op. ult. cit. p. 50.

(7)Dalle 6 leggi approvate sotto la vigenza dello Statuto Albertino se ne sono registrate 150 nei primi quarant'anni della Repubblica e 18 nel solo quadriennio 1991-1995 per limitarsi a quelle leggi che recano nel titolo la dizione di "interpretazione autentica". I dati sono riportati da G. VERDE Alcune considerazioni sulle leggi interpretative nell'esperienza più recente in Osservatorio delle fonti 1996, a cura di U. De Siervo, Torino, 1996, p. 31.

(8)Gli esempi sono tratti da M. FIORILLO Il legislatore retroattivo in Rass. Parlam., 1997, p. 780 e ss.

(9)Così GARDINO CARLI op. loc. cit.

(10)Pubblicata in Giur. Cost. 1957, pp. 1067 e ss.

(11)Sottolinea tale consolidamento giurisprudenziale PUGIOTTO op. cit. p. 70, il quale pone peraltro anche importanti argomentazioni tese a confutare l'opinione della Corte.

(12)Vedi nota 1.

(13)L'espressione è di A. GARDINO CARLI La (in)coerenza delle motivazioni della Corte Costituzionale in tema di legge interpretativa in La motivazione delle decisioni della Corte Costituzionale, a cura di A. Ruggeri, Torino, 1994.

(14)Giur. Cost, 1988, pp. 416 e ss.

(15)Giur. Cost. 1988, pp. 1007 e ss.

(16)GARDINO CARLI Il Legislatore interprete cit. pp. 149 e ss.

(17)Le sentenze sono reperibili rispettivamente in Giur. Cost. 1981, pp. 1869 e ss e Giur Cost. 1988, pp. 284 e ss.

(18)Rispettivamente in Giur. Cost. 1992, pp. 2988 e ss e Giur. Cost. 1995, pp. 2419 e ss.

(19)Giur. Cost, 1990, pp. 952 e ss.

(20)Per la ricostruzione completa dei percorsi giurisprudenziali seguiti dalla Corte si rinvia alle opere di PUGIOTTO La labirintica giurisprudenza. cit. e GARDINO CARLI Il legislatore interprete cit. Per le sentenze citate da ultimo vedi Giur Cost. 1993, pp. 2509 e ss e Giur. Cost, 1995, pp. 788 e ss.

(21)La ripartizione che segue si deve a GARDINO CARLI op. ult. cit. pp. 157 e ss.

(22)Entrambe consultabili in Giur. Cost. 1990, rispettivamente pp. 1460 e ss. e 2299 e ss.

(23)L'osservazione è di PUGIOTTO op. cit. p. 67 e ss., il quale parla espressamente di "polifunzionalità" delle leggi interpretative.

(24)PUGIOTTO op. cit. p. 70.

(25)La sentenza è riportata in G. AMOROSO - T. GROPPI - G. PARODI Annuario di giurisprudenza costituzionale, Torino, 2000, pp. 200-212.

(26)Per principio dell'affidamento si intende che "il singolo deve poter conoscere lo stato del diritto in base al quale opera e tale stato del diritto non deve poi essere modificato retroattivamente". La definizione è di G. ZAGREBELSKI Manuale di Diritto Costituzionale, I Le Fonti, Torino, 1987, p. 91.

(27)P.CARNEVALE "A fuggir di giovinezza.nel doman s'ha più certezza" (brevi riflessioni sul processo di valorizzazione del principio di affidamento nella giurisprudenza costituzionale) in Giur. Cost. 1999, 3643 e ss.

(28)Giur. Cost. 1995, pp. 759 e ss.

(29)CARNEVALE op. cit. p. 3645 afferma che sussiste una somiglianza tra tale giurisprudenza e quella della Corte di Giustizia delle Comunità Europee che configura la tutela dell'affidamento come principio generale non scritto dell'ordinamento. Senza poter entrare nel merito di un amplissimo dibattito sulla portata del criterio di ragionevolezza e dell'art. 3, a parere di chi scrive l'orientamento assunto dalla Corte di Lussemburgo appare più coerente alla realtà dell'ordinamento, che, come sottolineato da acuta dottrina (N. BOBBIO voce Principi generali di diritto in Nuovissimo Digesto Italiano, vol. XIII, Milano, 1968, p. 893) presuppone "principi che, proprio per il loro carattere di norme originarie del sistema, non possono essere ricondotte ad alcuna delle tradizionali fonti di produzione giuridica, le quali presuppongono almeno una norma originaria". La certezza del diritto, di cui l'affidamento costituisce una delle manifestazioni, potrebbe ben rientrare tra questi principi insiti nell'ordinamento, senza necessità di trovare formalistici riscontri nella più versatile e "pervasiva" delle norme costituzionali, che viene ad assumere il senso di una mera clausola di stile, così svilendone il ruolo fondamentale di cardine dell'ordinamento.

(30)Giur. Cost. 1991, pp. 1803.

(31)La prima sentenza è citata alla nota 20. Per l'altra Giur. Cost. 1994, pp. 1183 e ss.

(32)CARNEVALE op. cit. p. 3650 e ss, da cui è tratta la sintetica rassegna giurisprudenziale, osserva come si debba da quest'ultima osservazione ricavare che l'affidamento è opponibile al legislatore ma non alla stessa Corte Costituzionale. Una ricostruzione degli orientamenti della Corte sul tema si trova anche in GARDINO CARLI Il legislatore interprete. cit. pp. 77 e ss.

(33)CARNEVALE op. cit. pp. 3654 e s.

(34)GARDINO CARLI op. cit. p. 80.

(35)Rispettivamente in Giur. Cost. 1997, pp. 2121 e ss. e Giur. Cost. 1999, pp. 2625 e ss.

(36)CARNEVALE op. cit. p. 3644 e ss.

(37)Giur. Cost. 1995, pp. 2818 e ss.

(38)GARDINO CARLI op. cit. p. 164

(39)A. RUGGERI - A. SPADARO Lineamenti di giustizia costituzionale Torino, 1998, p. 204.

(40)Si tratta naturalmente di una controversa figura sulla cui ammissibilità la dottrina pare divisa. Pur dovendosi necessariamente rinviare a trattazioni specifiche, nel senso, accolto nel testo, dell'ammissibilità di tale figura si segnala, ex plurimis, G. AZZARITI Sui limiti del sindacato di costituzionalità sul contenuto delle leggi: l'eccesso di potere legislativo come vizio logico intrinseco della legge in Giur. Cost., II, 1989. Contra, G. MIGNEMI Sull'inesistenza dell'eccesso di potere legislativo in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1995

(41)Il riferimento è a G. ZAGREBELSKI Manuale di diritto costituzionale, cit, pp. 91 e ss., che, seguendo l'orientamento dottrinale consolidato di cui si è accennato nel testo, parte dal presupposto che il carattere innovativo prevalga su quello interpretativo, in quanto non viene data l'interpretazione corretta ma quella voluta, così ingenerando una finzione che consente la retroattività.

(42)GARDINO CARLI Il legislatore interprete cit., p. 178.