CARTA EUROPEA DEI DIRITTI: UN APPRODO O UNA NUOVA TAPPA PER LA COSTITUZIONE EUROPEA?

Maria Pia Iadicicco, dottoranda in diritto pubblico interno e comunitario presso la Seconda Università di Napoli

La Costituzione europea è oggi più che mai al centro del dibattito politico-culturale che coinvolge i quindici Stati facenti parte dell'Unione europea. L'approvazione della Carta europea dei diritti nel Consiglio di Nizza del 7 dicembre 2000 impone un momento di riflessione sugli esiti e sullo sviluppo di questa accesa discussione.

Premesso che l'ampiezza del dibattito presupporrebbe un'attenta analisi dei vari aspetti dogmatici e fattuali che interessano la questione, mi limiterò a tracciare le linee generali del problema, tentando però di chiarire ( seppure in forma sintetica ) l'effettiva valenza delle norme fondanti l'Unione europea e, soprattutto, la reale portata del più recente documento approvato a Nizza.

L'elaborazione di un atto solenne, in cui fossero enunciati i principi ed i valori comuni dei cittadini dell'Unione, era stata più volte sollecitata sia dalle istituzioni comunitarie, in primis dal Parlamento europeo, sia dalla più autorevole dottrina.

Tale esigenza nasceva dalla considerazione per cui l'approvazione di una Carta europea dei diritti dovesse rappresentare lo sbocco necessario per il completamento di un processo di consolidamento costituzionale europeo già in corso ( Baldassarre ).

Tra le fasi che hanno caratterizzato questo processo, la prima può rintracciarsi nel riconoscimento del primato delle disposizioni comunitarie su quelle nazionali, anche se di rango costituzionale, salvo il limite costituito dai principi inviolabili e dai diritti fondamentali della persona umana ( i cd. controlimiti alle limitazioni di sovranità ).

Il consolidamento del principio di primazia del diritto comunitario consente di individuare una "legge superiore europea" assimilabile, sotto certi aspetti, al primordiale concetto di Costituzione, elaborato dal costituzionalismo liberal-ottocentesco, quale fonte superiore alla legge ordinaria, avente la funzione di delimitare il potere del legislatore ordinario.

L'evoluzione del moderno costituzionalismo ha condotto ad una delucidazione del concetto di Costituzione, intesa non più e non solo come fonte superiore delimitativa del potere, ma anche e soprattutto come fonte di legittimazione del potere. Le Costituzioni moderne non si limitano a tracciare i confini entro i quali il legislatore ordinario è legittimato ad intervenire, ma si pongono come atti normativi solenni, che racchiudono i valori fondanti del sistema, sulla base dei quali procedono alla ripartizione dei poteri pubblici e alla loro limitazione. Quest'aspetto è chiara manifestazione di un'apertura della Costituzione alle esigenze della società civile e del superamento della visione statualistica delle Costituzioni moderne, dal momento che esse codificano diritti della persona che trascendono i confini degli Stati verso una dimensione universale degli stessi.

Se si accetta tale ricostruzione, in base alla quale il fondamento delle moderne Costituzioni sta nei principi supremi, ed essenzialmente nei diritti fondamentali della persona, si comprende come l'approvazione della Carta europea dei diritti fosse una tappa necessaria per completare un procedimento di consolidamento costituzionale ancora aperto.

Prima dell'approvazione di questo documento la Corte di Giustizia, per ovviare il deficit di completezza del sistema costituzionale europeo, aveva individuato la fonte di legittimazione dell'ordinamento comunitario nei principi costituzionali comuni accolti dagli Stati membri. Praticamente, in mancanza di una fonte di legittimazione interna si faceva ricorso ad una fonte di legittimazione eteronoma, costituita dalle tradizioni costituzionali nazionali.

E' chiaro come una soluzione di questo tipo, finendo per confermare la sovranità degli Stati membri, a discapito dell'ordinamento sovranazionale comunitario - di cui, invece, la Corte di Giustizia ha sempre ribadito l'autonomia - non poteva considerarsi appagante. L'espediente utilizzato dalla Corte di giustizia se, da un lato, ha avuto il merito di chiarire il fondamentale ruolo della giurisprudenza nella elaborazione e nella protezione dei principi comuni, dall'altro, ha ben presto manifestato i suoi limiti, derivanti da tutta una serie di motivi di ordine non solo teorico, ma anche pratico. Infatti, dovendosi plasmare la costituzione europea sulle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, il giudice comunitario era chiamato ad operare un difficile bilanciamento tra un'esigenza di unità, imposta in ambito comunitario, ed un'esigenza di molteplicità, alla quale difficilmente gli Stati membri avrebbero rinunciato. Non bastava operare un minimo comun denominatore dei vari ordinamenti costituzionali nazionali, giacché ogni qual volta un diritto viene estrapolato dal suo contesto, per essere inserito in un altro, esso è destinato a mutare, in quanto mutano i termini del suo bilanciamento con gli altri diritti costituzionali. Inoltre, pur volendo accentuare il valore della giurisprudenza comunitaria, la creazione di una Carta europea dei diritti risultava indispensabile per istituire diritti realmente giustiziabili, che non implicassero soltanto un mero obbligo di non violare.

Alla luce di queste osservazioni, si comprende come l'approvazione della Carta europea dei diritti formalizza la pretesa dell'Unione europea all'autolegittimazione e all'originarietà. Tuttavia, il dibattito sul fondamento di legittimazione dell'Unione europea non può dirsi del tutto sopito.

Mettendo da parte l'aspetto più propriamente contenutistico del documento - che, in linea di massima, riproduce i diritti previsti nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo - riterrei opportuno focalizzare l'attenzione sul ruolo che la Carta europea dei diritti è chiamata a svolgere nel procedimento di consolidamento costituzionale europeo ed, in particolare, sulla possibilità di soppiantare ad una fonte di legittimazione eteronoma una fonte di legittimazione interna.

In proposito, le maggiori perplessità nascono dal fatto che, diversamente da quanto auspicato in sede di redazione dell'atto, la Carta europea dei diritti non è stata inserita nei trattati istitutivi delle Comunità europee e, quindi, alla stessa non può essere riconosciuta forza giuridica vincolante. Il rischio dunque è che questo documento finisca per essere considerato un elenco di dichiarazioni di principio, che riassume e spiega, in modo semplificato, diritti del resto già riconosciuti in tutti gli Stati dell'Unione.

In verità, la questione investe non solo l'efficacia giuridica della Carta europea dei diritti, quanto piuttosto l' impossibilità di identificare tale Carta con una "Costituzione europea", specie laddove si segue un approccio eminentemente giuridico-costituzionalistico. Infatti, la prima obiezione che può avanzarsi al riguardo è che l'Unione europea non è un ente politico "statale" ( almeno secondo l'accezione tradizionale del termine e, cioè, un ente originario, indipendente e sovrano ), né esiste un potere costituente che promani dal popolo e che possa, quindi, qualificare una Costituzione come democratica. Al più, può parlarsi di una "Costituzione di valori" ( A. Baldassarre ), in quanto per poter definire una Costituzione come democratica, non basta che essa fondi un potere attraverso l'enunciazione di valori comuni, ma è necessario che sia manifestazione di un popolo cosciente di se stesso.

Proprio in relazione a quest'ultimo punto, le critiche più forti provengono dalla dottrina tedesca, la quale nega l'esistenza di un popolo europeo che possa fungere da fonte autonoma di legittimazione della costituzione europea. In tale ampio contesto, che finisce per investire anche gli aspetti politico-ideologici sottesi all'idea di Costituzione, si iscrive la tesi sostenuta da Dieter Grimm sulla mancanza dei presupposti socio-culturali di una Costituzione europea. Pur potendo apparire eccessiva l'affermazione della necessità di un'unica lingua, difficilmente potrebbe contestarsi l'indispensabilità di condizioni che rendano possibile l'effettiva comunicazione e, dunque, la formazione di un'opinione pubblica europea.

Queste considerazioni non devono, però, indurre ad assumere una posizione di preclusione nei confronti di una Costituzione europea, ma vanno intese come un'apertura a nuovi orizzonti che, andando oltre la proclamazione normativa di valori comuni, sollecitino la partecipazione di tutti i cittadini dell'Unione europea alla formazione ed al consolidamento di un diritto costituzionale europeo, che possa dirsi realmente comune.

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE:

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