CENNI SUI LIVELLI ESSENZIALI DI ASSISTENZA NELLA FINANZIARIA 2003
Lorenzo Cuocolo
(Ricercatore nell’Università “Luigi Bocconi” di Milano)

L’art. 54 della l. 27 dicembre 2002, n. 289, finanziaria per il 2003, detta nuove disposizioni in materia di livelli essenziali di assistenza.
Bisogna dire che l’articolo in questione si pone, già ad una lettura superficiale, quale pessimo esempio di tecnica redazionale di una disposizione, tanto sotto il profilo formale, quanto sotto quello sostanziale.
Le prime difficoltà esegetiche riguardano l’ambito di applicazione temporale della norma in questione. Nonostante infatti si tratti di legge approvata il 27 dicembre 2002 e sia la legge finanziaria annuale per il 2003, la disciplina dei L.E.A. spiega efficacia retroattiva a partire dal primo gennaio 2001. Questo perché il d. lgs. 502 del 1992 (come modificato dal d. lgs. 229 del 1999) individuava i livelli essenziali di assistenza solo per il periodo 1998-2000, che era appunto il periodo di vigenza del piano sanitario nazionale adottato per tale triennio . Non è tuttavia del tutto chiaro il significato di tale recupero retroattivo della cogenza dei L.E.A.. Anzi, a ben vedere, una simile operazione legislativa rischia di alimentare il contenzioso e, comunque, di soggiacere allo scrutinio sulla ragionevolezza della Corte costituzionale.
Ma c’è dell’altro. Le singole prestazioni da comprendere nei L.E.A. così individuati sono quelle previste dall’allegato 1) del d.p.c.m. del 29 novembre 2001, “con decorrenza dall’entrata in vigore dello stesso decreto”. La legge finanziaria, dunque, legifica retroattivamente addirittura un decreto del presidente del consiglio. Questa disinvolta operazione appare criticabile, sotto diversi profili. Non è qui possibile dilungarsi su tutti i potenziali rischi, ma è già sufficiente segnalare le due problematiche principali.
In primo luogo, e come si è già detto, la legiferazione con efficacia retroattiva, ancorché non sia di per sé vietata dalla Costituzione , comporta fondati rischi di controversie giudiziali e si espone al sindacato sulla ragionevolezza da parte della Corte costituzionale .
In secondo luogo, è del tutto criticabile la scelta di legificare un allegato ad un d.p.c.m.. In primo luogo l’art. 54, c. 2, l. 289 del 2002 utilizza una tecnica piuttosto confusa per dare copertura legislativa all’allegato in questione. La legge, infatti, afferma che “le prestazioni […] sono quelle individuate all’allegato 1”. Si potrebbe discutere se siano legificate le prestazioni contenute nell’allegato ovvero se sia legificato l’allegato. Ma sembra tuttavia che qualunque risposta avrebbe le medesime conseguenze sul piano del sistema delle fonti. Il contenuto dell’allegato, infatti, viene fatto proprio dalla legge (ed inoltre con effetto dalla data di entrata in vigore dell’allegato stesso) ed assume dunque rango primario, perdendo quello di atto amministrativo apicale.
È opportuno aprire una breve parentesi sul significato sistematico degli allegati . Essi di norma vengono inseriti in un testo normativo per due motivi. In primo luogo perché alcune nozioni possono essere difficilmente inseribili nella struttura abituale di un testo normativo. Inoltre la creazione di un allegato può essere motivata dalla volontà di isolare le parti di un atto che necessitino di frequenti aggiornamenti, a volte possibili anche ad opera di fonti di grado inferiore. Quale delle due motivazioni presieda alla scelta del d.p.c.m del 29 novembre 2001 di prevedere allegati , è del tutto inopportuno elevare al rango primario il contenuto dell’allegato 1.
Questa considerazione è ulteriormente motivata dalla tecnica redazionale stessa dell’allegato che, per analiticità dei contenuti e discorsività del linguaggio , non sembra proprio poter assumere le vesti di un atto legislativo.
Né può aiutare il disposto dell’art. 54, c. 3 della l. 289 del 2002. Tale comma, infatti, in modo piuttosto sorprendente, detta la disciplina per definire le prestazioni escluse dai livelli essenziali di assistenza e per modificare gli allegati al d.p.c.m. 29 novembre 2001. Si è detto che i primi due commi dell’art. 54 effettuano una sorta di legificazione dei livelli e delle prestazioni. Il terzo comma, al contrario, sembra contenere una sorta di delegificazione, prevedendo che le prestazioni incluse e quelle escluse dai L.E.A., fotografate ed elevate a rango primario dai primi due commi dell’articolo, siano modificate – qualora necessario – “con decreto del presidente del consiglio dei ministri, di intesa con la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano”.
Sembra quasi che il legislatore, nel torno di tre commi, cerchi di dare copertura legislativa ai L.E.A. e, subito dopo, si affretti a disporre una delegificazione della materia, a vantaggio di un atto amministrativo da adottarsi al termine di una particolare procedura.
Si potrebbe tentare di dire che il terzo comma evidenzi l’assenza di volontà del legislatore di dare copertura legislativa ai L.E.A. e che, dunque, i primi due commi abbiano una sorta di portata ricognitiva, scevra di significato normativo. Sembra però più corretto affermare il contrario, e cioè che il legislatore abbia conferito (forse non del tutto consapevolmente) rango primario ai L.E.A. e che perciò non gli sia consentito di prevedere una procedura di delegificazione tanto disinvolta, che rischia di non superare un eventuale vaglio di costituzionalità.
Verosimilmente una delle motivazioni che hanno spinto il legislatore a “coprire” l’individuazione dei L.E.A. risiede proprio nelle innovazioni apportate dalla riforma costituzionale e dalla possibile contestazione, alla luce dell’art. 117, c. 2, lett. m), Cost., della validità di livelli essenziali individuati non con legge ma con un atto amministrativo.
Invero, l’art. 54 della finanziaria 2003 rappresenta un’occasione mancata, che trova in sé stessa insanabili contraddizioni. Uno dei pochi punti di luce dell’art. 54, l. 289 del 2002 è infatti quello di avere espressamente distinto tra “livelli essenziali di assistenza” (art. 54, c. 1) e “prestazioni riconducibili ai suddetti livelli di assistenza” (art. 54, c. 2). Questa consapevolezza del legislatore avrebbe dovuto trovare espressione in ben altra formulazione normativa. Proprio su questa distinzione di fondo, cioè, il legislatore avrebbe dovuto (e non in una finanziaria) dare una disciplina dei L.E.A. che rispecchiasse una diversa interpretazione delle nuove disposizioni costituzionali.
Con l’art. 54, invece, il legislatore ha distinto tra livelli essenziali e prestazioni concretanti tali livelli senza però far seguire a tale distinzione una differenza di disciplina. E così ha unificato sotto la copertura legislativa tanto i tre macrolivelli essenziali di assistenza (e cioè l’assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro, l’assistenza distrettuale e l’assistenza ospedaliera), quanto l’individuazione delle singole prestazioni ricomprese nei suddetti livelli ad opera dell’allegato 1 al D.p.c.m. 29 novembre 2001.