Paolo Carbone

(praticante avvocato)

Sommario: 1. Premessa; 2. La competenza delle istituzioni comunitarie con riguardo all'assetto e all'utilizzazione del territorio; 3. Un efficace strumento di politica territoriale comunitaria: la valutazione di impatto ambientale; 4. In particolare: la valutazione di impatto ambientale nell'esperienza italiana; 5. Documenti strategici; 6. Programmi ed iniziative elaborati in sede comunitaria; 7. Conclusioni

1. Premessa

L'assetto e l'utilizzazione del territorio non hanno fino ad ora costituito settori di frequente intervento da parte delle istituzioni comunitarie, che, al contrario, si sono limitate ad assumere iniziative piuttosto sporadiche.

Purtuttavia, tali problematiche sono state affrontate da parte delle istituzioni, tenuto conto della necessità di ridurre gli squilibri esistenti tra le differenti regioni europee e di neutralizzare gli effetti devastanti prodotti sul territorio da uno sviluppo economico-sociale spesso caotico e raramente frutto di un'adeguata programmazione. In tal senso, pertanto, le azioni condotte dagli organi comunitari nei settori concernenti l'assetto e l'utilizzazione del territorio sono state maggiormente preordinate ad un efficace perseguimento degli obiettivi in materia di politica ambientale piuttosto che all'introduzione di nuovi strumenti di pianificazione urbanistica.

Prima di analizzare la produzione normativa comunitaria e le specifiche iniziative assunte dalla Comunità nel settore oggetto della presente analisi, occorre in primo luogo verificare in quale misura il Trattato CE consenta alle istituzioni di dettare disposizioni normative al riguardo.

 

 

2. La competenza delle istituzioni comunitarie con riguardo all'assetto e all'utilizzazione del territorio

Com'è noto sussiste una rigida limitazione delle competenze comunitarie espressamente derivante dall'art. 5, comma 1 del Trattato, ai sensi del quale "la comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente Trattato". Se si dovesse accogliere un'interpretazione eccessivamente restrittiva di tale enunciato, deriverebbe che in materia di politica del territorio, la Comunità disporrebbe di poteri assai limitati, tenuto conto che assai scarse e laconiche risultano le disposizioni del Trattato al riguardo.

Tra le norme più significative va certamente menzionato l'art. 175, che conferisce al Consiglio il potere di adottare "le misure in materia di assetto del territorio e di utilizzazione dei suoli" deliberando "all'unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento Europeo, del Comitato Economico e Sociale e del Comitato delle Regioni". Trattasi di una procedura derogatoria rispetto a quella contemplata dal comma 1 dello stesso art. 175(1), il quale, per contro, attiene specificamente alle azioni che la Comunità deve intraprendere per realizzare gli obiettivi di cui al precedente art. 174 in tema di salvaguardia, tutela e miglioramento dell'ambiente.

Passando ad esaminare il contenuto del summenzionato art. 175, comma 2, è in primo luogo necessario soffermarsi sulla nozione di "assetto del territorio e utilizzazione dei suoli" dal medesimo enunciata, al fine di comprenderne l'esatta portata. Va precisato che il concetto di territorio introdotto dal legislatore comunitario è da intendersi in senso globale ovvero comprendente sia le aree rurali sia le zone urbane o urbanizzate(2).

Vale comunque ribadire che la produzione di norme legislative comunitarie nel settore in oggetto, non potrà prescindere dall'obiettivo di assicurare la salvaguardia e la tutela in campo ambientale, in linea con le primarie finalità espresse dal già menzionato art. 174.

Tuttavia, proprio dalla distinzione tra interventi in materia di pianificazione territoriale disciplinati dall'art. 175 e azioni di politica ambientale ricadenti sotto l'imperio dell'art. 174, si pongono i maggiori problemi interpretativi. Al riguardo va evidenziato che una parte della dottrina è propensa a ritenere che sussista una diretta corrispondenza tra il settore dell'ambiente e quello del territorio, essendo dunque indifferente per le istituzioni comunitarie l'applicazione dell'art. 174 o dell'art. 175. Per contro, altri (3) respingono il predetto orientamento sostenendo che, altrimenti, non si comprenderebbe il motivo per cui il Trattato abbia inserito differenti procedure per l'adozione di norme in materia strettamente ambientale da una parte e di assetto del territorio dall'altra.

Fermo quanto sopra, tra le fonti comunitarie di rilevante incidenza nel settore oggetto della presente trattazione, vanno ricordate anche le norme che disciplinano la politica agricola comune (artt. 32 e ss.) e le reti transeuropee (art. 154 e ss.), posto che essi implicano l'adozione di scelte di assetto e di organizzazione del territorio.

Infine, gioca certamente un ruolo decisivo anche l'art. 95 il quale dispone il riavvicinamento delle disposizioni legislative al fine di creare le condizioni per l'instaurazione del mercato comune. Come si avrà occasione di evidenziare nel prosieguo della trattazione, proprio sull'art. 95 si è fondata l'emanazione del principale strumento normativo di derivazione comunitaria in materia di gestione e pianificazione del territorio: la valutazione di impatto ambientale.

 

 

3. Un efficace strumento di politica territoriale comunitaria: la valutazione di impatto ambientale

La direttiva CE 27/6/1985, n. 337 che ha introdotto l'obbligo della valutazione di impatto ambientale (V.I.A.) per i progetti pubblici e privati di rilevante impatto ambientale, costituisce il primo (e finora unico) intervento organico del legislatore comunitario avente diretta efficacia sulla politica di gestione del territorio degli Stati comunitari. Pur configurandosi come uno strumento diretto ad assicurare la salvaguardia dell'ambiente, la direttiva non trae il proprio fondamento dal summenzionato art. 174 Trattato, bensì dalla necessità di procedere al riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in siffatta materia nell'intento di eliminare le vigenti disparità suscettibili di creare condizioni di concorrenza diseguali e avere un'incidenza negativa sull'instaurazione del Mercato Comune, secondo quanto previsto dagli artt. 94 e 95 Trattato. Solo come circostanza subordinata, pertanto, viene ascritta la necessità di realizzare uno degli obiettivi della Comunità nel settore della protezione dell'ambiente e della qualità della vita.

Sotto il profilo strettamente contenutistico, il legislatore, pur non avendo espressamente definito la nozione di valutazione di impatto ambientale, ne ha tuttavia tracciato le linee di azione consistenti nell'individuazione, descrizione e valutazione degli effetti del progettato intervento su diversi fattori (uomo, flora, fauna, ecc.). Peraltro, la V.I.A. non si sostituisce alle autorizzazioni richieste per i singoli progetti, collocandosi all'interno della procedura istruttoria condotta dall'Amministrazione competente, che dunque sarà posta in grado di conoscere l'incidenza sull'ambiente del progettato intervento.

Come afferma l'art. 2, comma 1 "gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché prima del rilascio dell'autorizzazione, i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione formino oggetto di una valutazione del loro impatto". Siffatta disposizione va peraltro letta in correlazione con il successivo art. 4 il quale distingue tra progetti che dovranno essere obbligatoriamente sottoposti alla procedura di V.I.A. (ovvero quelli contenuti nell'allegato I) e progetti inseriti nell'allegato II, assoggettabili a tale obbligo soltanto previa esplicita previsione dei singoli Stati.

Dall'anzidetta esposizione emergono tuttavia notevoli difficoltà di ordine interpretativo imputabili, presumibilmente, ad una normativa non dettagliata. Così, se da una parte l'art. 2, comma 1 della direttiva impone agli Stati di provvedere alla V.I.A. per i progetti che siano di rilevante impatto per natura, dimensioni e ubicazione, dall'altra tale obbligo sembrerebbe escluso ai sensi dell'art. 4, comma 2 per i progetti di cui viene fatta menzione all'allegato II, in ordine ai quali è lasciata agli Stati membri l'assoggettabilità alla procedura valutativa.

Sul punto è intervenuta di recente la Corte di Giustizia delle Comunità Europee, chiamata a pronunciarsi sull'esatta interpretazione delle succitate disposizioni della direttiva al fine di assicurarne il coordinamento (4). Al riguardo il giudice remittente (5) ha richiesto alla Corte se gli artt. 4, comma 2 e 2, comma 1 della direttiva in oggetto vadano interpretati nel senso che uno Stato membro possa dispensare dalla procedura di V.I.A. i progetti di cui all'allegato II anche qualora essi rivelino un notevole impatto ambientale. In proposito, la Corte, richiamandosi ad una precedente pronuncia intervenuta su analoga fattispecie (6), ha ritenuto che tale possibilità sia preclusa al legislatore nazionale, "a meno che l'insieme di tali classi di progetti o il progetto specifico possa essere ritenuto, sulla base di una valutazione complessiva, inidoneo ad avere un impatto ambientale importante". Alla stregua di quanto esposto, è evidente che in sede comunitaria prevale un'interpretazione alquanto estensiva della direttiva, al fine di assoggettare sempre più le procedure di approvazione dei progetti caratterizzati da un considerevole impatto ambientale, alle garanzie e alle cautele individuate dalle disposizioni comunitarie (7).

 

 

4. In particolare: la valutazione di impatto ambientale nell'esperienza italiana

L'introduzione nel diritto comunitario della valutazione di impatto ambientale non ha trovato adeguata risposta nei singoli ordinamenti statali che hanno recepito la direttiva CE 85/337 con ritardo e, oltretutto, spesso anche in modo incompleto.

A tale rilievo non si sottrae il legislatore italiano che anche in questo settore ha dimostrato più di un limite avendo proceduto non già ad emanare una normativa nazionale organica e completa, bensì una serie di disposizioni di difficile coordinamento. In particolare vale ricordare che il legislatore nazionale già all'indomani dell'entrata in vigore della direttiva avrebbe potuto dettare una compiuta disciplina della materia in occasione dell'emanazione della legge 8/7/1986, n. 349 istitutiva del Ministero dell'Ambiente, nella quale ci si è invece limitati ad individuare gli organi preposti alla valutazione di impatto ambientale, senza dettare specifiche regole procedurali in materia. Ancor più sconcertante è la circostanza che l'art. 6 della predetta legge n. 349/1986 prevedeva che, entro sei mesi dalla sua entrata in vigore, il Governo avrebbe dovuto presentare "al Parlamento il disegno di legge relativo all'attuazione delle Direttive Comunitarie in materia di impatto ambientale". Ingenuamente si riteneva probabile un tempestivo organico recepimento delle direttive comunitarie, di talché le ragionevoli attese suscitate dall'impegno trasfuso nell'anzidetta norma sono andate deluse. In realtà, come sottolineato dalla giurisprudenza (8), il predetto art. 6 non costituisce attuazione della direttiva 85/337 introducendo una disciplina transitoria autonoma seppure con finalità anticipatorie della direttiva stessa.

La normativa transitoria dell'istituto in esame è stata completata dalle norme attuative dell'art. 6 cit. contenute nei DD.P.C.M. 10/8/1988, n. 377 e 27/12/1988, nei quali sono stati elencati i grandi progetti da sottoporre preventivamente alla procedura di V.I.A., gli adempimenti e la documentazione richiesta nonché i criteri di valutazione. Al descritto panorama normativo deve aggiungersi quanto previsto dall'art. 7, comma 17, legge 15/5/1997, n. 127 (cd. legge Bassanini-bis) che ha inserito l'art. 14 quater nella legge n. 241/1990: tale norma stabilisce (comma 1) che con D.P.C.M. la valutazione di impatto ambientale possa essere estesa anche ad opere non appartenenti alle categorie individuate dall'art. 6, legge n. 349/1986.

All'assoluta frammentarietà e transitorietà del quadro normativo statale (9), si è contrapposta una produzione legislativa regionale assai copiosa e dettagliata che ha introdotto ed esteso ai propri territori l'obbligo di effettuare la V.I.A. per i progetti pubblici e privati (10). Pur in assenza di una normativa nazionale quadro, le Regioni hanno potuto esercitare una potestà legislativa di carattere integrativo-attuativa, ai sensi dell'art. 117, comma 3 Cost. con riguardo ai progetti indicati nel D.P.C.M. n. 375/1988, ovvero quelli specificati nell'allegato I della direttiva.

Per contro, maggiori difficoltà di inquadramento possono individuarsi per le restanti ipotesi. Se per le Regioni e le Province autonome tale problema è facilmente superabile, attesa la potestà di natura esclusiva ad essi conferita (11) nei settori dell'urbanistica e della gestione del territorio, non altrettanto si può affermare per le Regioni a Statuto ordinario. La quaestio sembrerebbe oggi risolta dall'emanazione del D.P.R. 12/4/1996, il quale, in attuazione dell'art. 40, comma 1, legge 22/2/1994, n. 146 (legge comunitaria per il 1993) costituisce un atto di indirizzo e coordinamento rivolto alle Regioni. Alla luce di tale decreto vengono individuati i progetti da sottoporre alla V.I.A. (sostanzialmente quelli inseriti nell'allegato II della direttiva e non "considerati" dal precedente D.P.C.M. n. 375/1988), nonché il contenuto minimo che deve essere assicurato dalla disciplina regionale.

Assai significativamente il legislatore nazionale si è altresì preoccupato di introdurre disposizioni idonee a consentire alle Regioni di definire le procedure integrate per i progetti con impatto a rilevanza interregionale e quelle sui progetti con incidenza transfrontaliera in attuazione della Convenzione di Espoo 20/11/1991 (12).

Come sottolineato in dottrina (13), tuttavia, gli strumenti legislativi finora introdotti hanno solo in parte risposto adeguatamente alle esigenze che erano alla base dell'intervento comunitario, avendo attribuito alle valutazioni di impatto ambientale valenza e finalità soltanto ecologiche e non anche urbanistiche suggerite dalla relazione tra tutela dell'ambiente e funzioni di pianificazione del territorio generale e settoriale.

 

5. Documenti strategici

Alla limitata produzione normativa, si contrappongono numerose attività ed iniziative condotte in sede comunitaria nell'intento di favorire uno sviluppo più equilibrato del territorio e dell'ambiente.

A tale proposito, la Commissione ha in questi anni elaborato diversi studi ed analisi spesso approdati nella redazione di documenti programmatici idonei a fornire le linee-guida per le future strategie da adottare nel settore in questione. A tale riguardo va in primo luogo menzionato il "Libro Verde sull'ambiente urbano", documento redatto nel 1990 dalla Commissione e preordinato non tanto all'introduzione di concrete misure quanto a fornire un'approfondita valutazione delle problematiche che maggiormente affliggono i centri urbani europei.

Se il Libro Verde si sofferma più che altro sulle tematiche di carattere ambientale, differente appare invece l'impostazione del documento del 6/5/1997 recante "Prospettive per lo sviluppo urbano nelle Comunità Europee", nel quale sono stati suggeriti diversi interventi finalizzati allo sviluppo urbano tendenti soprattutto a consentire l'utilizzazione più efficace dei fondi strutturali da destinare alle zone che presentano maggiori problemi sotto un profilo di gestione territoriale.

Va inoltre ricordato il documento della Commissione del 28/10/1998 avente ad oggetto "Azioni per uno sviluppo urbano nell'Unione Europea" nel quale sono stati enucleati gli obiettivi diretti ad assicurare un miglioramento della qualità della vita nei centri urbani comprendenti sia sostegni alla popolazione in campo sociale sia interventi più incisivi sotto il profilo ambientale.

Rappresentano invece tentativi di coordinare le politiche e le scelte in tema di pianificazione territoriale ed urbanistica dei territori di confine tra Stati membri i documenti Europa 2000 ed Europa 2000+ stilati dalla Commissione rispettivamente nel 1991 e nel 1994.

Infine va ricordata l'iniziativa sorta nel 1997 e denominata "Concetto di sviluppo spazio-territoriale europeo" che coinvolge i Ministeri dell'Ambiente dei vari Stati membri, promuovendo costantemente attività di coordinamento e periodicamente incontri e riunioni tra i rappresentanti di tali dicasteri.

 

 

6. Programmi ed iniziative elaborati in sede comunitaria

Tra i compiti primari che il Trattato ha assegnato alle istituzioni comunitarie vanno annoverate le iniziative atte a sostenere lo sviluppo economico-sociale dei popoli europei (art. 158).

In quest'ottica si inquadra l'erogazione dei fondi strutturali di cui all'art. 159 Trattato, tra i quali occupa certamente un ruolo di primo piano il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR).

Assai frequentemente tali risorse sono state destinate ad attività di diretta incidenza sulla politica del territorio, soprattutto allorché sia necessario procedere alla risistemazione di aree e zone urbane o urbanizzate per esigenze economiche (riconversione industriale, reindustrializzazione, riorganizzazione dei processi produttivi) o sociali (recupero di quartieri degradati, aumento quali-quantitativo dei servizi sociali, sostegno alle fasce più deboli). Concretamente poi, la Comunità subordina l'erogazione di tali risorse finanziarie all'adozione di programmi di iniziativa comunitaria (P.I.C.) tra i quali vanno considerati:

KONVER: trattasi di un programma essenzialmente diretto a consentire il recupero produttivo delle zone industriali in crisi mediante il finanziamento di nuovi progetti di riutilizzazione e riconversione delle aree dismesse;

URBAN: come rivela la denominazione, tale programma, giunto alla sua terza edizione (14), è preordinato all'introduzione di misure atte a favorire il recupero di spazi urbani degradati e di difficile coesione sociale, in modo da promuovere uno sviluppo urbano sostenibile. La validità della politica di interventi integrati messa in atto dall'Unione Europea e rivolta a zone delimitate, quartieri o aree urbane svantaggiate, ha garantito l'aumento degli standard di vita degli abitanti coinvolgendo direttamente alcuni milioni di persone nel processo di valorizzazione e riqualificazione del territorio. Le azioni del programma sono state indirizzate oltre che al recupero delle infrastrutture e dei complessi monumentali, al miglioramento dei servizi sociali e alla riqualificazione degli spazi pubblici (15). Di grande rilievo si pongono soprattutto le finalità di carattere ambientale connesse all'attivazione di tale programma e riguardanti, tra l'altro, l'introduzione di sistemi di trasporto pubblico più rispettosi dell'ambiente e l'incentivazione della messa a punto di sistemi più efficaci di gestione dell'energia e del'utilizzo di energie rinnovabili.

LEADER: iniziativa rivolta al recupero di aree rurali al fine di evitarne la marginalizzazione, così da consentirne la riqualificazione e conservazione ambientale, anche e soprattutto a fini turistici;

INTERREG: tale programma - giunto alla sua terza fase (16) - è finalizzato a favorire la cooperazione transeuropea volta ad incentivare uno sviluppo armonioso ed equilibrato del territorio. Compito principale di tale strumento è quello di attuare concretamente misure rivolte ad un assetto più razionale dei territori di confine sia tra Stati membri sia tra questi ultimi e Stati terzi superando le strutture nazionali e razionalizzando le risorse disponibili anche al fine di realizzare interventi comuni.

7. Conclusioni

Dall'analisi esposta in precedenza, emerge piuttosto chiaramente come il settore oggetto della presente trattazione sia rimasto ai margini del diritto comunitario. Tale situazione è imputabile a molteplici fattori, tra i quali non ultimo risulta certamente l'assenza di univoci indirizzi e orientamenti tra gli Stati membri sulle strategie da seguire in tema di pianificazione e gestione del territorio, atteso che, accanto a Stati - quali la Francia - che adottano una politica di stampo piuttosto "dirigistico", si collocano altri ordinamenti (come quelli di derivazione anglosassone) allineati su posizioni più liberali, che lasciano dunque molto spazio all'iniziativa privata. Da ciò è derivata pertanto l'impossibilità di introdurre nuovi ed efficaci atti normativi in grado di dettare linee di indirizzo per gli ulteriori livelli di pianificazione (nazionale, regionale e locale).

A fronte di tale situazione, è certamente lodevole l'impegno profuso dalla Commissione CE nell'elaborazione di programmi ed iniziative miranti alla valorizzazione del territorio europeo sotto il profilo del miglioramento degli spazi e delle condizioni di vita che va necessariamente coniugato con le esigenze di ordine economico e produttivo.

Purtroppo si deve riscontrare che, fino al momento attuale, tali iniziative, attuate sì sotto la regia dell'Esecutivo comunitario, ma concretamente messe in opera dagli Stati e dalle istituzioni locali, non hanno sempre risposto alle attese, risolvendosi talvolta in interventi marginali e di scarsa incisività.

 

 

 

 

NOTE BIBLIOGRAFICHE

(1)L'art. 175 comma 1 prevede che "il Consiglio deliberando secondo la procedura di cui all'art. 189B e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle Regioni , decide in merito alle azioni che devono essere intraprese dalla Comunità per realizzare gli obiettivi di cui all'art. 130R".

(2) In proposito, infatti, nel testo inglese del Trattato viene utilizzata la dicitura "measures concerning town and county planning

(3) JARASS: Wirkungen des EG-Rechts in den Bereichen der Raumordnung und des Städtebaus in DÖV, 1999, 16, 661

(4) Corte di Giustizia CE 16/9/1999, C- 345/97, WWF e altri, disponibile sul sito Internet http://www.curia.eu.int

(5) T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, Sez. Bolzano, ordinanza di remissione 3/12-16/12/1997: la questione riguardava la controversia proposta da alcuni privati cittadini nonché da talune associazioni ambientalistiche avverso le deliberazioni della Giunta Provinciale di Bolzano in merito ai lavori di sistemazione e ampliamento dell'aeroporto di Bolzano per i quali era stata attivata una procedura di VIA semplificata ai sensi della Legge Provinciale n. 27/1992.

(6) Corte Giustizia CE 24/10/1996, C-72/95 Kraijveld Bv in Foro It. 1998, IV, 57; Urb. e App. 1997, 8, 356)

(7) In tal senso vedasi altresì Corte Giustizia CE 19/9/2000, C-287/98 Linster, disponibile sul sito Internet http://www.curia.eu.int

(8) Consiglio di Stato, Sez. VI, 16/7/1990, n. 287 in Cons. St. 1990. I, 1007

(9) U. BRUNI: Pianificazione urbanistica e utilizzo del territorio nella normativa comunitaria, Nuova Rass. 1997, 429

(10) Per vero, già prima dell'entrata in vigore della direttiva CE 85/337, diverse normative regionali avevano introdotto particolari forme di valutazione di impatto con riferimento ad alcuni settori di opere o attività. In proposito cfr. art. 3, L.R. Emilia-Romagna 19/5/1980, n. 37 e art. 16, L.R. Lombardia, 22/3/1980, n. 33

(11) cfr. ad esempio, art. 14 St. Sicilia e art. 8 St. Trentino-Alto Adige

(12) La Convenzione di Espoo del 25/2/1991 costituisce uno strumento di fondamentale importanza per l'avvio della cooperazione transfrontaliera in materia di prevenzione di danni all'ambiente. Essa è stata ratificata dallo Stato italiano con legge 3/11/1994, n. 640

(13) F. PAGANO: Valutazioni di impatto ambientale: rapporti tra V.I.A e pianificazione territoriale ed urbanistica in Riv. giur. ed. 1998, II, 211

(14) Raccomandazione Commissione 28/4/2000, disponibile sul sito http://www.europa.eu.int.

(15) In Italia gli interventi previsti dal PIC URBAN variano in relazione ai contesti metropolitani e interessano i quartieri più degradati delle seguenti città: Bari, Cagliari, Catania, Catanzaro, Cosenza, Foggia, Lecce, Napoli, Palermo, Reggio Calabria, Salerno e Siracusa localizzati nelle Regioni Obiettivo 1; Genova, Trieste e Venezia ubicati nelle Regioni Obiettivo 2 e Roma, che pur essendo fuori obiettivo, presenta alcuni fenomeni di povertà e degrado ambientale

(16) Comunicazione della Commissione 28/4/2000, disponibile sul sito http://www.europa.eu.int.